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1、关于土地开发整理项目实施的实践与思考 摘要：土地开发整理对增加耕地数量，提高耕地质量，加强农业基础设施建设，改善农业生产条件，提高农民收入水平具有积极的推动作用。本文主要从总结土地开发整理项目实施过程中的实践做法出发，分析存在问题，提出如何加强土地开发整理项目管理，最大限度发挥土地整理项目的经济效益和社会效益。 关键词：土地开发 项目 实践与思考 土地开发整理是党中央国务院针对我国土地利用现状，坚持科学发展观，保护耕地、节约集约利用土地资源，改善农业生产条件和生态环境，实现农田增产、农民增收、农业增效而作出的重大战略决策。大丰市从2007年以来，实施省以上投资土地整理项目19个，其中部省合作项
2、目1 个，项目建设规模34312.09公倾，新增耕地1990.52公倾，总投资93658万元，通过土地开发整理，加强了农业基础设施建设，增加了耕地数量，提高了耕地质量，有力地促进了新农村建设和城乡统筹发展，实现了全市耕地占补平衡，促进了农业生产的发展和农民收入的提高。 一、主要做法 （一）严格土地整理项目规划 切实加强项目立项的可行性论证和审核工作，从源头上把好项目规划质量关。申请立项的项目必须符合国家和省有关规定，依法办理有关审批手续，相关程序不到位的不予申报立项。项目立项批准后，项目实施单位及时委托有资质的规划编制单位组织项目勘测和编制项目规划设计、预算书。在编制规划设计方案时，对所规划区
3、域内的未利用地、村庄、工矿废弃地的数量、分布和权属等情况进行全面调查，广泛征求项目所在村组群众的意见，确保编制项目规划的合理性和可行性。编制完成的规划设计方案经国土局规划、地籍等部门审查，达到图表、数据与实地相一致，避免或减少项目实施中规划变更。项目规划一经批准，不得随意修改。确因特殊情况需要变更的，按江苏省国土资源厅、江苏省财政厅有关文件规定进行报批。 （二）严格土地整理项目管理 土地整理项目实行项目法人制。市（县）级土地整理项目，市国土局土地复垦整理中心为项目法人单位，涉及到各镇的土地整理项目由市国土局土地复垦整理中心委托所在镇人民政府负责实施，所在镇成立土地整理项目管理处，该项目管理处为
4、项目法人单位；加强土地整理项目招投标管理。项目实施单位严格按照国家和省招投标管理相关法规和土地整理项目建设有关要求，认真组织招投标工作。招标代理单位、招标时间安排、招标公告及发布媒介、投标人资质及注册建造师资质、标段划分、工期要求、投标最高限价、工程量清单、合同主要条款、资格审查办法、评标办法等内容报市纪委、国土局、财政局和招标采购中心联合审核，符合要求后方可进行工程招标。招标拟定中标单位对外公示5个工作日，接受社会监督。项目实施主体建立质量监督巡查体系，加强施工过程质量监督工作，发现问题及时督促相关单位整改到位，确保项目建设质量；加强土地整理项目资金的管理。项目实施单位严格按照会计法、预算法
5、、江苏省土地开发整理项目和资金管理暂行办法、关于加强土地开发整理资金管理的通知等相关规定，建立健全项目资金使用、会计核算和内部稽查等制度。项目法人单位为项目资金的核算主体，设立项目专户，对项目资金实行单独建账，专款专用，独立核算，封闭运作，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用项目资金。同时，严格资金拨付管理程序，项目开工后预付款原则上不超过施工合同价款10%，支付工程进度款不超过当月完成工程量的50%，省级验收前不超过审计结算价的85%，通过省厅联合验收后付至审计结算价95%，余款待质保期满后一年内结清。 （三）提高土地整理项目建设质量 项目实施单位建立健全各项管理制度，切实提高土地整理项目建设
6、质量。一是建立集体会审和专家评审评估制度。土地整理项目重大事项必须经过土地整理项目领导小组集体研究决策，经专家评审评估后确定。集体讨论记录、专家评审评估报告作为项目立项、招投标、资金拨付和竣工验收的重要依据。二是完善项目招投标制度。项目实施单位开展土地整理项目地籍测绘、规划设计、工程设计、房屋评估等事项招标工作，邀请市纪委、监察、财政、国土等部门对项目招投标活动进行联合管理和监督，规范项目实施运作。三是建立市场廉政准入制度。对招投标、测绘、监理和审计活动出现的违规违法行为，责令其整改，情节严重的，停止其参与土地整理活动，并严格按照有关法律法规追究相关单位和人员的责任。四是建立项目建设奖惩激励制
7、度。将项目建设情况与项目申报、资金拨付等环节挂钩，凡工作开展好的进行奖励；对有问题的，责令整改，整改不到位，停止项目立项申报或已批准项目资金拨付。 （四）严格土地整理项目廉政建设制度 土地整理项目工作政策性强，涉及面广，是社会关注度高的系统工程，加强项目实施主体廉政制度建设，提高项目管理人员“依法从政，按章办事，清正廉洁，自我约束”的能力，切实保证土地开发整理项目的工程质量，保证项目资金安全、合理、有效地使用。 二、存在问题 从项目建设管理情况看，当前困扰土地开发整理项目的问题主要存在于项目申报质量不高、工程质量不高、项目进展不平衡等方面。 （一）各项制度有待健全 近年来国家、省、市虽然出台了
8、土地开发整理工作一系列的规范性文件，建立了较为完善的管理制度体系，但基本上是行业文件，对相关部门缺乏约束。同时，由于当前经济社会发展形势对土地开发整理工作不断提出新要求，国家和省、市、县等层面均迫切需要对土地开发整理项目筹资、农村土地流转、新农村建设、城乡建设用地指标折抵、挂钩和置换等新情况、新问题开展研究，并及时出台配套政策和具体方案。 （二）项目申报质量不高 一些项目前期工作准备不充分，项目选址不合理，不符合土地利用总体规划和复垦整理专项规划的要求；一些地方不重视可行性研究、专家评审评估和各项预算的编制，对土方工程、配套工程等测算不科学，导致项目难实施；少数地方在项目申报和实施前不注意听取
9、村组、群众的意见，给项目日后实施带来了麻烦。 （三）项目后续管理措施不到位 一些项目已实施结束并通过验收，但有关镇村不及时组织发包和耕种，出现新的撂荒现象；有的甚至擅自改变新增耕地的用途，违反基本农田“五个不准”的要求；一些项目区内新增耕地的后续管理存在“缺位”， 管护责任、收益责任不明确，管护资金无法落实，出现了土壤改良缺少投入、配套设施无人管理，项目损坏严重的现象。 （四）项目资金使用不够规范 一些地方存在功利主义，申报项目的出发点和立足点不是为了增加有效耕地面积、改善农村生活、生产条件，而是为了资金而申报项目，导致项目实施及资金使用中违规违纪现象的发生。一些地方随意改变经批准的工程预算，
10、擅自提高前期工作费标准，挤占工程施工费。资金使用、核算也不够规范，存在截留、挪用的现象。 三、思考及建议 （一）完善项目管理制度 一是坚持项目专家评审评估制。邀请专家对投资建设项目进行可行性研究论证、重大建设事项的评估预测、重要建设方案的分析评审、关键材料设备的选择采购、重大变更方案的分析论证等，充分利用专家的智慧和经验，建立科学民主的决策体系，做好项目建设评审评估工作，确保投资项目建设质量和效益 。二是坚持项目招投标制。纪检监察部门全过程参与项目招投标工作，坚决杜绝项目实施单位随意肢解项目工程的现象，从严规范招投标工作。三是坚持工程监理制。实行项目工程监理制有利于加强工程质量的管理，确保新增
11、耕地质量。四是坚持项目建设事前公示制。为保证项目实施的公开、透明，切实维护村组和农户的合法权益，项目实施前必须发布项目公告，制作公示牌，增强透明度，广泛接受群众和社会监督。五是严格奖惩制度。建立包括行政、经济、法律等多种内容的土地复垦整理开发激励和惩罚机制，充分调动基层干部群众实施土地整理开发的积极性和创造性。实施土地整理开发项目效果不仅应纳入项目竣工验收接受审计监督，还应纳入耕地保护目标责任考核，确保土地复垦整理开发工作不断适应新形势、新任务和新要求。 （二）提高项目申报质量 一是科学选定项目实施地址。项目申报必须符合土地利用总体规划和土地复垦整理专项规划。要优先将低产田和基本农田保护区列入
12、申报计划，对新增耕地潜力较大、基础设施较差、集中连片的地块要优先安排项目。二是加强项目前期的规划编制和可行性论证工作。项目申报要坚持实地充分论证，初步设计和施工图的设计要切实可行，不能脱离实际搞“形象工程”。三是重视解决群众问题。项目的选址、论证和设计要充分听取群众的意见和建议，要妥善调整好村组、群众土地权属，充分调动村组、群众参与土地复垦开发整理工作的积极性。 （三）加强项目后续管理 项目竣工后，项目实施单位及时将工程移交给项目所在村使用和管护，建立健全各项工程管护制度，落实工程管护措施，加强对各项工程和设施管护情况的检查。要明确项目结束后的收益分配制度，从收益所得中按一定比例提取项目管理经费，促进土地整理项目后续管理规范化、制度化，确保工程长期发挥效益。 （四）加强项目资金管理 进一步规范项目资金管理，严格规范项目承担单位的财务管理和会计核算工作，确保项目资金安全有效运行，确保项目工程的顺利实施。项目实施必须严格执行经批准的项目预算，不准超预算安排支出，不准安排无预算支出。任何单位和部门不允许以任何形式挤占、挪用、截留项目资金，严禁设置过渡账户或在个人账户内进行项目资金的收付。要切实增强财经法纪观念，提高财务管理水平，确保项目资金安全。第 7 页 共 7 页
关于土地开发整理项目实施的实践与思考
