论基于电子政务的政府信息公开

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1、1 .选题 背景和研究意义1.1 选 题 背景信息技术的飞速发展正在进行着一场深刻的生产和生活方式的变革。 加速社 会信息化 , 是我国现代化建设中的主要战略方向之一。 同时电子政务的实现可产 生强劲的示范辐射作用 , 将有力地促进国民经济全盘信息化， 这也是我国现代 化建设全局的战略举措。 信息资源与自然资源、 人力资源共同构成支撑现代社会 发展的资源体系。 中华人民共和国政府信息公开条例 于 2008 年 5 月 1 日起正 式实施。该条例的实施，对所有政府机构开发利用信息资源都是一个巨大的 挑战，也是一个很好的机会。按照政府信息公开条例的基本精神，今后基本 上要做到“公开是原则，不公开是

2、例外” 。这就意味着，不仅政府要主动、及时、 准确地公开政府信息， 而且公众、 企业可以根据自身的特殊需要主动要求政府公 开一些需要知道的信息。对政府部门来说，不但要按照“基本内容公开，法定例 外的不公开” 的原则尽快向社会公开各种政府信息， 而且要经常对已经公开的信 息进行清理，剔除其中的虚假和错误信息，及时补充新信息和遗漏信息。改革开放以后,随着我国从计划经济转向市场经济以及加入WTO1后的全球化趋势，公众的知情权被提得越来越多。2003年SAR球了以后，由于刚开始没 有及时公开信息，公众议论纷纷，谣言满天飞， 能 够听到的信息可谓铺天盖地， 在这样的危机事件面前，政府尊重公众知情权，主动

3、公开了信息。 后来的事态发 展说明， 这样的信息越公开， 越有利于防止其后的恐慌情绪， 越有利于恢复人心、 稳定社会秩序。 经历了公共卫生危机事件的考验， 政府信息公开真正走进普通公 众的视野。 2003 年 1 月 1 日起，广州市政府开始实施广州市政府信息公开规 定 ， 2004 年 5 月 1 日， 上海市信息公开规定 、 成都市信息公开规定正式 实施，接着，好多省市也相继出台了政府信息公开规定。在电子政务建设的一系列文件方面， 都指出要将政府信息公开和电子政务的发展结合起来，通过电子政务建设，更好的促进政府信息公开。如 2004 年，中共中央办公厅、 国务院办公厅印发的 关于加强信息资

4、源开发利用工作的若干意 见 （ 中办发 200434 号 ） 指出： “加快推进政府信息公开，加快制定政府信息公 开条例， 编制政府信息公开目录。 充分利用政府门户网站、 重点新闻网站、 报刊、 广播、电视等媒体以及档案馆、图书馆、文化馆等场所，为社会公众获取政府信息提供便利”；2006年中办发19号文件2002020年国家信息化发展战略指出： “规范政务基础信息的采集和应用，建设政务信息资源目录体系，推动政府信息公开” ； 关于加强政府网站建设和管理工作的意见 （国办发 2006104号）指出： “把政府网站真正办成政务公开的重要窗口和建设服务政府、效能政府的重要平台” （ 熊新光 ,200

5、7） 。在政府上网工程启动之前，政府信息公开的主要方式不可能是电子政务， 随着政府上网的快速发展， 对我国政府信息公开起到巨大的促进作用。2003年春天爆发的SARSfe机和2005年下半年松花江的水污染事件，以及今年5.12 汶川大地震，更是昭示出网络技术时代信息传播的威力。 在这样的时代背景下， 我们的政府信息公开更是应该和电子政务紧密的联系在一起。基于电子政务的政府信息是指在政府内部产生或虽然在政府外部产生但对政府活动有影响的， 由政府机关制作、获得或拥有的电子信息资源的统称。 我国各级政府部门的信息资源非常丰富，据专家们估计，上个世纪的七、 八十年代我国政府部门的信息资源就占了全社会信

6、息资源总数的百分之八十以上， 虽然现在所占比重已经下降，但仍然超过了百分之六十。 所以， 开发利用政府部门的信息资源也就变成了我国信息资源开发利用的一大重点。 但在最近几年， 政府部门信息资源的实际开发利用水平却慢了下来。究其原因：一是政府部门公开信息的意识不强， 公开的政府信息不足。 不少政府部门人员受“官本位”思想影响，部门利益意识太重，不愿意公开、共享自己所拥有的信息，一方面是怕削弱自己部门的权力， 因为信息垄断就是占有资源， 占有资源也就是拥有了特殊的权力； 另一方面， 是担心因信息质量低劣或者漏洞太多而出丑； 再一方面政府部门信息资源的开发利用缺乏灵活的机制和政策： 长期以来政府信息

7、部门的大量建设资金投入到硬件设备上，缺乏信息录入、信息更新、 信息深加工的专项资金、 技术和人员， 更缺乏把这种信息资源进行加工后产生增值的手段。二是公开的政府信息质量不高。政府部门信息资源质量不高的原因有两个：是动态信息少。由于信息具有时效性，政府部门基于这样或那样的考虑，宁愿多公开历史信息，少公开最新信息， 公开的大量信息看起来似乎很丰富， 但却很不实用。是没有对信息质量负责的监督机制。“垃圾”信息、失真信息随处可见，我们的企业和个人常常无法通过正规渠道获取统计资料等信息， 不可避免地给一些企业造成经济上的损失，阻碍了社会生产力的发展。三是公开的政府信息缺乏统一的标准。 各个政府部门各自为

8、政， 在自己的网络平台上录入、更新自己的信息资源， 由于没有统一的标准， 政府部门之间不能直接共享使用信息，需要通过复杂的技术手段重新加工。1.2 研究意 义十七大报告提出，政府要建立大部制的管理模式，这将对未来政府系统构建产生影响， 也必将影响电子政府的模式。 电子政府是指政府机构在其管理和服务职能中运用现代信息技术， 实现政府组织机构和工作流程的重组优化， 是信息流在计算机技术、 网络技术的帮助下如何合理流动的政府运作模式。 按照大部制的要求，电子政务系统的模式、电子政务信息资源的采集、公开、共享和利用，将受到更多的关注。基于电子政务的政府信息公开一方面服务于政府信息公开研究，促进政府信息

9、公开与现代网络技术的全面结合； 另一方面， 则致力研究电子政务对政府信息公开的多重影响，使政府信息公开在信息时代得到更好地发展。具体言之， 其研究意义体现在以下几个方面：第一， 对基于电子政务的政府信息公开研究有利于政府信息公开自身理论的发展。 传统的理念受到了电子政务信息的巨大冲击。 且不说基于电子政务的信息与传统意义上的纸质文件截然不同， 甚至电子政务信息的收集、 获取也出现了新的特征。 原来政府部门不需要主动公开信息， 即使要主动公开信息， 也只局限于把信息公布到报纸、 电台等传统媒介上。 而基于电子政务的信息则需要把纸质文件上的信息通过技术手段转化为一组数字化的信息， 记录于磁性介质中

10、， 这是一种不同于以往政府信息公开理论的体系。 网络崭新的视域与表达方式会对政府信息公开共享理论产生不同的影响。第二，对基于电子政务的政府信息公开研究有助于及早确立“电子世界”的信息法律秩序。众所周知， 自 20 世纪 90 年代以来， 数字化通讯网络和计算机装 置使得信息载体的存储、传递、统计、发布等环节实现无纸化。但是，这种信息载体的革命性变化也引发了诸多法律问题， 其中电子信息的证据力又成了解决这 些全新实体法律问题的关键环节。 而刚刚实施的 中华人民共和国政府信息公开条例把信息公开的方式规定为政府公报、政府网站、新闻发布会等，也是在法律地位上确定了电子政务平台上的信息具有权威性。第三，

11、 对基于电子政务的政府信息公开研究有助于电子政务信息技术的进步和发展。 如果说电子政务信息技术的进步把电子信息公开纳入政府信息公开的视野， 那么基于电子政务的政府信息公开研究的深入亦将引发电子政务及网络技术方向的新思考。电子信息的客观性、真实性、防篡改性、不可抵赖性等诸多标准也是电子政务信息技术在其发展过程中急待解决的问题。 为了使电子政务信息保持权威性，维护公众、社会组织的合法权益，政府部门电子政务的密码、身份验证、数字签名技术、防火墙、防病毒、防攻击、灾难恢复等信息技术保障的力度会不断加大。第四，对基于电子政务的政府信息公开研究具有实践意义。电子政务不是简单的将传统的政府管理事务原封不动的

12、搬到网路上， 而是要对其进行组织结构的重组和业务流程的再造， 电子政府不是现实政府的一一对应。 因此基于电子政务的政府信息公开也不可能和传统意义上的政府信息公开一模一样。对基于电子政务的政府信息公开研究可以让政府部门重新考虑政府的运行模式，有利于政府转变职能，提高政府运转效率，降低行政成本，提高政府的服务质量和水平。2 国内外政府信息公开及研究现状分析2.1 国 外政 府信息 公开 及 研 究状况政府信息公开是世界各国普遍推行的， 全世界有许多国家制定了专门的政府信息公开方面的法律， 象美国有 电子信息自由法 等、 加拿大有 信息取得法等、英国有信息自由法等，而且都广泛利用功能强大的网络技术向

13、社会公开政府信息， 设计理念从最初的信息单向发布转向公众互动参与、 以政府为中心转向以公众为中心。伴随着计算机技术和政府上网的发展， 国外相关研究机构及许多学者对基于电子政务的政府信息公开的研究， 大都是从电子政务研究开始的， 可以从以下几 个层面来看：2.1.1 关于法律规范层面的研究,政府信息公开制度美国在基于电子政电子政务兴起于美国，美国也是信息资源“超级大国”比较发达，在电子政务的建设方面也走在世界的前列。因此, 务的政府信息公开方面有好几部法律，如加强政府印刷局电子信息开放法 、情报自由法 、 阳光下的政府法 、 电子信息自由法以及隐私权法 。这几部法律从不同方面、 不同角度对美国信

14、息公开的方方面面做了详细规定， 它保障了公民知情权的实现( 刘飞宇 ,2005) 。2.1.2 关于政府管理层面的研究联合国公共经济与公共管理局和美国公共管理学会(UNP儆ASPA认为电子政府是政府运用网络等交流技术鼓励公众参与政府过程、改善政府运作过程( Valentina Ndou， 2004) 。英国亚当. 斯密伦敦研究所指出：电子政府即运用电子技术以创造一个运作更加良好、 透明度更高的政府， 它能够而且应该从根本上改变公民与政府的关系( UK Adam Smith ， 2005) 。加拿大政策选择研究中心主任玛瑞塔摩尔(Marita Moll)认为：它赋予信息接受者对信息更大的控制力、

15、影响力，提高公众参政能力( Marita Moll&Leslie Rrgan Shale ， 2004) 。2.1.3 关于技术层面上的研究联合国将其界定为政府运用网络向公众传递政府信息与服务。 微软公司公共事业部电子政务新闻编辑道格拉斯. 霍姆斯提出：电子化政府或者电子政务，采用信息技术，特别是互联网， 以一种面向公众、 更加便捷和更具成本效益的方式提供公共服务(詹俊峰、李怀璋、曹济译，道格拉斯， 2003) 。 “信息披露对政体的合法性至关重要， 网络技术的运用为加强透明度、 减轻信息不对称等问题提供了一个好的解决方法与机会(Dieter Zinnbauer， 2004) 。2.2 国 内

16、政 府信息 公开 及 研 究状况由于历史原因， 我国的政府信息公开在改革开放以后才有实质性进展。 中共十三大政治报告对党政领导机关公开信息作出了庄严承诺。 1996 年中共中央纪委明确提出要实行政务公开制度。 1997 年中纪委再次提出要继续推行政务公开制度。中共十五大、十六大对推行政务公开提出了明确要求。 2000年 12 月，中共中央办公厅、 国务院办公厅发出 关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知 。 2003年 1 月 1 日，广州市政府开始实施广州市政府信息公开规定 ， 2004 年初，上海出台了上海市信息公开规定2008 年 5 月 1 日起实施中华人民共和国政府信息公开

17、条例 。我国对基于电子政务的政府信息公开的研究相对较晚。 总的来说， 可以从三方面来看：2.2.1 从电子政务方面研究一些学者从电子政务建设方面入手， 认为电子政务建设是促进政府信息公开工作的重要手段。汪玉凯认为 “电子政务的核心价值或主导取向， 是其所具有的透明度和政府治理与社会、民众的互动； ” （汪玉凯，2002） ，俞可平指出：电子政务指政府机构在其管理和服务职能中运用现代网络技术， 打破传统行政机关的时间、空间和部门分隔的制约将政府信息快速、方便、廉价、准确地传递给公众；” （俞可平，2005）金太军认为“网络政府指政府在内部行政电子化与自动化基础上，利用网络等信息与通信技术为社会提

18、供信息和其它服务（金太军,2002） 。 ”2.2.2 从政府信息公开方面研究姚国章教授等认为 ,“ 政府信息公开是指各级政府及其工作部门、派出机构以及其他依法行使行政权的组织, 按照规定的标准、程序和时限, 将本机关、本单位办理政务和社会事务活动事项 , 利用信息载体予以公开, 允许用户通过查询、 阅览、 复制、 下载、 摘录、 收听、 观看等形式, 依法利用其所控制的信息 ,并接受公民、法人和其他组织参与民主管理和监督的这样一种制度”（姚国章，2005）。在这里可以这样认为，政府信息公开是政府一项重要的经常性工作，这项工作可以利用现代化的网络技术做的更好。2.2.3 从两者结合方面研究一些

19、学者把电子政务和政府信息公开结合起来研究。刘飞宇、王丛虎指出，电子政务最基础的应用层次就是进行最简单的信息发布： 如新闻、 政策法规发布、部门职能介绍等，而在其上的拓宽层、发展层，除了信息公开之外，还有实时互动的功能（刘飞宇、王丛虎， 2005） 。何振指出：所谓网络环境下的政府信息资源， 是指在以计算机网络技术为代表的现代信息技术广泛应用于政府管理的情况下， 政府机构在政务活动中为履行职责而直接产生或获取、保存的信息总体。网络环境下的政府信息资源与传统环境下的政府信息资源是有区别的， 主要表现为数字化信息与纸质信息的区别（何振，2007） 。3. 论 文 基 本 框 架论文计划分4 部分，即

20、 4 章。基本结构为：第一章导论。介绍国内政府信息公开的基本状况，引出本论文的课题背景及研究方向。第二章基于电子政务的政府信息公开现状。对国内外基于电子政务的政府信息公开状况进行回顾。第三章基于电子政务的政府信息公开的问题分析。从规划、体制、标准、技术环境、监督机制等方面对基于电子政务的政府信息公开的问题进行了分析。第四章基于电子政务的政府信息公开的对策建议。针对第三章提出的问题，给出未来发展的建议或对策。期间穿插使用浙江省的例子。具体框架为：1. 导论1.1 研究的背景1.2 研究的意义1.3 国内外研究状况1.4 研究方法2. 基于电子政务的政府信息公开现状2.1 国外基于电子政务的政府信

21、息公开概况2.2 国内基于电子政务的政府信息公开概况3. 基于电子政务的政府信息公开的问题分析3.1 基于电子政务的政府信息公开缺少统筹规划3.2 基于电子政务的政府信息公开体制还不健全3.3 基于电子政务的政府信息公开标准规范滞后3.4 基于电子政务的政府信息公开技术环境还不成熟3.5 基于电子政务的政府信息公开监督机制还不完善3.6 统筹规划基于电子政务的政府信息公开3.7 健全基于电子政务的政府信息公开体制3.8 完善基于电子政务的政府信息公开标准体系3.9 改善基于电子政务的政府信息公开的技术环境3.10 强化基于电子政务的政府信息公开监督机制4. 研 究 的 重 点 、 难 点 及

22、可 能的 创 新 之 处4.1 重 点论文研究的重点是基于电子政务的政府信息公开的问题分析和基于电子政务的政府信息公开的对策建议。基于电子政务的政府信息公开既有与传统的政府信息公开相一致的地方， 也因为电子政务技术的影响有自己的特色， 传统的政府信息一般局限于纸质文献信息，而基于电子政务的政府信息则有电子发文、电子邮件、数码相片、纸质文件扫描等，这些资源是数字代码形式，其公布、传输、存储等方式与纸质形式大不相同，由此也带来了基于电子政务的政府信息公开的体制、标准体系、 技术环境等方面与传统的政府信息公开也很不一样。 本论文研究的重点就是针对这方面的问题提出自己的看法和解决的对策。4.2 课 题

23、 努力 实现 的创 新之 处我国学术界对基于电子政务的政府信息公开的研究， 应当说是从对电子政务的研究开始的。因此， 研究电子政务的文献很多， 研究政府信息公开的文献也很多。相对来说，把两 者 结 合 起 来 的 文 献 少 一 点 。基于电子政务的政府信息公开具有普遍性， 同时由于经济社会发展所处的阶段不同， 又具有其本身的特殊性， 本论文着眼中国基于电子政务的政府信息公开的本身特性， 考虑前瞻性， 同时借鉴国内外已有的经验， 注重宏观与微观的结合，重点突出用户导向、 结果导向的要求， 试图构建出既能反映中国政府信息公开的实际状况，又能充分利用电子政务优势， 两者相结合的、 符合中国国情的相

24、对科学和合理的体系。4.3 研 究 的难 点对于政府信息公开， 特别是对于基于电子政务的政府信息公开， 我们政府部门的工作人员意识还不强， 同时由于相应的法规、 规章不多再加上我国的政府尚处在职能转变阶段，所以在这一方面， 我们的现实基础比较薄弱， 另一方面我们想要完善政府信息公开机制，两者之间存在鸿沟。对于发达国家成熟的经验， 在我们国家的适应度不一样， 我们不能简单移植或者效仿， 由于双方土壤的酸碱度不同，我们的政府信息公开机制必须符合中国国情。另外本人虽然长期在政府部门工作，但由于工作性质所限，虽然已学习公共管理的一些基础理论知识， 但对中国政府的实际运转模式了解偏少， 可能在探讨基于电

25、子政务的政府信息公开课题过程中，参杂了更多地是“道听途说” 和自己的臆测， 在理论与实际结合程度方面， 相对长期在政府管理部门工作的同学而言存在不足。 这点我希望更多地是通过与公共行政人员交流及查阅各种资料来弥补。5. 研 究 方 法论文研究主要采用以下方法：调查研究法。调查研究采取观察、访谈、文献收集、网上数据收集（根据不同的经济发展状况有选择性的选取、采集数据） 、典型调查与抽样调查等形式收集文献资料和统计数据。 比较研究法。在取得数据资料的基础上， 既从纵向的历史角度去考察和研究政府信息公开的情况， 又横向地考察和比较各国基于电子政务的政府信息公开的现状及特点，案例分析法。 文章结合运用

26、浙江省某几个市、 地的例子， 来对论文的观点进行阐述。分析-归纳法。在取得数据资料的基础上，对资料进行归纳、整理和分析，确定各种因素的异同，力求把对基于电子政务的政府信息公开的探索建立在全面、客观和现实的基础上。总而言之， 本研究将在丰富的数据材料的基础上， 洞察把握个体特征， 探究符合中国国情的基于电子政务的政府信息公开机制， 并通过归纳推理提出符合实际的基于电子政务的政府信息公开建议。6. 研 究 计 划2008年 3月 -2008 年5 月：进一步搜集和消化文献资料；2008年 6月 -2008 年8 月：完成论文初稿；2008年 9月 -2008 年 11 月：论文修改定稿。7. 参

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