电子政府法制建设

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1、编号：时间：2021年x月x日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第50页 共50页【正文】电子政务是现代信息技术在公共行政中推广应用而产生的一种新的公共行政模式，是当代政府管理创新的主要方面。近年来，随着全球信息化步伐加快，我国电子政务应用不断深入，其立法方面存在的问题也日益突出，在一定程度上阻碍了我国电子政务的快速发展。因此，加强对我国电子政务立法问题的研究，认真分析我国电子政务立法现状，系统总结其存在的主要问题，并提出有效的对策，对推动我国电子政务持续、健康发展和促进我国信息化水平的快速提升具有重要的现实意义。 1、我国电子政务立法现状 从世界范围看，各主要发达国家都先后出台了一系列旨在

2、促进本国电子政务发展的法律法规。如英国2001年5月通过的电子通信法，确立了数字签名的法律地位；新加坡制定了信息安全指南、电子认证安全指南，为其电子政务发展在法律上提供了依据；美国目前已形成以电子政府法为核心的较为完善的电子政务法律体系。 与发达国家相比，我国电子政务发展起步较晚，其相应的立法还处于探索发展阶段，先后出台了一些与规范电子政务发展有关的法律法规。根据这些法律法规与电子政务发展和建设的关系可归纳为4类1：（1）计算机法，主要是有关计算机系统安全和保密的法律规范以及计算机软件保护法，如计算机系统安全保护条例、计算机软件保护条例等。（2）互联网法，主要是针对国际互联网的接入、安全、设施

3、、经营以及主管部门等事项做出规定，如关于维护互联网安全的规定、互联网服务管理办法、中国互联网域名注册暂行规定等。（3）信息法，主要是有关政府信息化的法律和规章，如北京市政务和公开服务信息化工程建设管理条例等。（4）政务公开法，主要是对政府有关业务流程和政策制定、执行及结果的公开，如政府信息公开条例（草案）、行政许可法、政府采购信息公告管理办法等。 总体上说，我国电子政务立法还处于“无纲领性立法、无确定立法规则、无有效的立法评价及监督机制”的三无状态2，现有法律法规的法律效力层次低，规章占大多数，至今我国尚未出台关于电子政务的纲领性立法以及明确的立法规则，更不用说评价及监督机制。 2、我国电子政

4、务立法存在的问题 随着我国电子政务应用步伐加快，其立法方面存在的问题也日益凸现，越来越不利于电子政务的深入发展。 2.1立法模式存在的问题 在国外，电子政务立法有统一立法与单行法相结合模式和分散模式。美国属于前者。2002年12月美国通过电子政府法，并与其他单行法配套，如政府纸张消除法等。而我国则属于后者。有关电子政务的法律法规分散在计算机法、信息法、互联网法等单行法中。分散立法的缺陷是其法律环境适用复杂，尤其我国特定的社会环境使分散立法的缺陷更加突出，因为在我国大多是部门立法，法律阶位低，缺少统一的原则和标准，冲突现象严重，导致电子政务的特征不明显，实施效果差。2.2电子政务标准立法亟待完善

5、 虽然我国已制定了电子政务标准，但它只是一个标准框架，可操作性和检验性较差，全国各省市电子政务建设还处于各自为政的状态。究其原因，一方面我国各级政府信息化的起步时间和发展阶段不同，发展水平也参差不齐；另一方面我国缺乏对电子政务建设标准的立法，在实践中采用不同的技术标准和传输协议。这就不容易互联互通，信息不能有效共享，形成“信息孤岛”现象，导致部门间协作性和安全可靠性较差，也不利于政府改进管理方式和提高行政效率。 2.3政府信息公开立法存在的问题 从美国立法过程看，在其电子政务发展过程中，先后制定了阳光下的政府法、信息自由法、政府信息公开法等，着力打造“阳光下的政府”。而我国至今仍没有出台政府信

6、息公开法，并且早在1988年就通过以“凡不宣布公开的事项皆推定为保密”为原则的中华人民共和国保守国家秘密法，这远远不能适应电子政务条件下政务公开的要求。在电子政务实施过程中，社会对政府信息的需求与政府信息的供给存在着巨大差距，政府掌握了80%以上的信息，有很多信息不论是理论上还是实际利益权衡上都应公开但未能公开3。政府信息公开没有成为一种制度，造成政府信息获取困难，侵犯了公民的知情权，浪费了信息资源，容易滋生腐败。 2.4公民隐私权保护立法存在的问题 在电子政务环境下，政府收集、储存和利用信息时，容易侵犯公民个人利益。政务公开要求政府职能部门将各自收集、储存及分析的信息公之于众，以保障公民的知

7、情权，这将导致大量个人信息被公开，容易侵犯公民隐私权。这是电子政务发展过程中公民隐私权保护的特有问题，而我国现行法律对什么是个人隐私、如何保护个人隐私，尚无明确的规定。因此，如何加强对公民隐私权的保护，成为电子政务立法中不可忽视的问题。 2.5立法滞后制约电子政务发展 电子政务立法滞后，在一定程度上制约其健康发展，主要表现在：许多亟待法律规范的事项并没有相应的法律规范；许多现有法律规范中的具体规定不适应电子政务发展需要，有的与电子政务发展相抵触，如对关乎电子政务根本性质定位的电子政府的法律地位问题，我国法律并没做出明确规定；对电子政务建设资金的来源、预算、使用以及监督等问题，也基本上没有法律的

8、统一规定；涉及政府信息资源管理、政府信息公开及知识产权保护的法律都需要修订和完善；有关网络安全、政府信息认证、加密以及公众知情权等方面的网络法律法规几乎是空白。 2.6信息安全立法有待加强 电子政务直接涉及到各级政府的核心政务，关乎党政部门乃至整个国家的利益，因此，保障政务信息安全成为各国政府普遍关注的问题。一些电子政务发达的国家陆续制定专门的关于电子政务安全的法律法规，如英国官方信息保护法等。我国虽已出台了一些与网络信息安全有关的法律法规，但是电子政务在信息技术催化下快速发展，对信息内容安全性不断提出更高标准，而保障电子政务安全的专门法规迄今尚未制定，导致现有的法律法规难以适应电子政务发展的

9、需要。特别是近年来随着我国电子政务建设不断推进，政务信息暴露和泄密的机会日益增多，政府的网络安全隐患也令人担忧，主要表现在：一方面网络访问的隐蔽性和不确定性易遭到病毒感染和“黑客”攻击；另一方面内部人员的蓄意破坏、越权处理公文、窃取国家机密等恶性事件频繁发生4。这些隐患可能导致国家及政府形象受到损害，对国家安全也构成威胁。因此，保障信息安全成为我国电子政务立法中一个亟待解决的问题。 3、加快我国电子政务立法步伐的对策 完善的电子政务法律体系是电子政务规范有序发展的重要保障。为了推动我国电子政务的健康发展，要树立“立法先行”观念，通过制定新的法律法规、修订已有的相关法律，逐步建立电子政务相关法律

10、的体系，从而促进我国电子政务的规范、健康发展5。 3.1加快电子政务基本法的制定 电子政务基本法是构建电子政务法律体系的基础，它既是制定下位法律法规的依据，又是理顺电子政务法律体系内部层次关系的前提。许多国家都通过制定电子政务基本法来统领、指导及协调各单行电子政务法律法规。因此，为了消除分散立法模式弊端，我国应借鉴其他国家经验，在今后的电子政务立法上选择统一立法与单行法相结合的模式，尽快制定电子政务法，以保障我国电子政务的快速发展。3.2建立健全电子政务法律体系 电子政务法律体系建设，本质上是为电子政务提供一个公正透明和谐的环境。我国要在既考虑国情又借鉴他国经验的基础上，进行全面立法，构筑起完

11、善的电子政务法律体系。该体系与计算机法、互联网法和信息法存在交叉关系，但不是简单的拼凑和叠加，而是一个独立的、具有自己内在规律的体系，除包括电子政务法外，还包括电子政府法、电子政务技术法、电子政务基金法、电诱裥姓泛汀兜缱诱窦喽椒返萚6。另外，还应包括用来规范某些重要行政部门电子政务实践的法律规范，如电子税收法、电子警察法和电子海关法等。 3.3扩大政府信息公开程度，尽快出台政府信息公开法 政府信息公开是建立法治政府的标志，也是电子政务向纵深发展的必要条件。借鉴国外经验，政府信息公开必须由法律来统一规范。针对我国现状，应遵循及时、真实、公正和方便的原则，明确政府信息公开的内容、方式、范围和程序，

12、尽快出台政府信息公开法。政府信息除在政府网站上公布外，还应通过媒体、政府信息公告栏、公共电子屏、新闻发布会和公众服务热线等及时发布，促进政府信息公开行为法制化。 3.4加强对公民基本权利保护的立法 保护公民基本权利是依法行政的基本原则。在电子政务中应保护公民信息权和隐私权。公民信息权包括信息产权、信息自由权、信息自主权、信息平等权和信息救济权等，其中信息平等权尤受社会关注，即“信息鸿沟”，主要指贫困地区因缺乏电信基础设施，不能通过计算机网络等获取信息、接受先进教育所产生的不同地区和阶层的信息权落差7。借鉴国外经验，政府可以通过转移支付和给付请求等推进电信设施建设和人才培养来实现公民的信息平等权

13、。另外，对公民隐私权保护的立法也是当务之急。在实践中除采取技术上，加密外，还应借助立法加强对公民隐私权保护，明确政府在收集、存储和传输数据中的保密责任，保证公民的基本权利不受侵犯。 3.5加强对电子政务标准的立法 从国外立法经验看，为了推动政府信息化和电子政务发展，关键是搞好整体规划，制定统一的标准。针对我国电子政务发展现状，一方面在电子政务标准的基础上，遵循“急用先行，成熟先上，科学先进，切实可行”的原则7，从整体着眼，积极吸取社会各种力量推动电子政务标准的修订与完善；另一方面在电子政务建设上，必须科学规划，所有技术、标准、协议和接口都遵循相关标准，以保证网络的标准性、开放性和安全实用性，使

14、我国的信息资源能得到充分利用。 3.6修订与电子政务发展相冲突的法律法规，健全其他相关法律法规 电子政务的实质在于制度创新，这意味着政府工作的内容、方式和程序等都将面临着变革，而应对这些变革仅靠政府自身努力是不够的，还必须依靠法律。在电子政务实施过程中，法律法规应随着电子政务的发展而调整，对不适合实际需要的法律，通过对其内容的废除、修改、合并和补充，以适应电子政务发展的需要。如，刑法中不仅需要将各种可能出现的危及电子政务系统安全的行为纳入刑法的调整范围，还应规定相应的具体刑罚，同时合同法、证据法等都需要不同程度的修改。另外，为了促进电子政务的健康发展，还需新的立法，特别是与信息及信息技术应用相

15、关的法律法规，如关于简化行政管理过程和规范政府间文件传输的立法等。 3.7重视信息安全的立法，提高电子政务的安全水平 安全是电子政务的生命，信息安全成为当前电子政务信息化过程中的关键问题，是电子政务建设中的重中之重。政务信息公开可能使其安全性受到冲击，要保障其安全，仅依靠技术是不够的，还需要借助立法来解决。在对信息安全性方面进行立法时，应贯彻“积极防御，综合防范”的方针，明确电子政务的安全标准、具体规则以及对违反者的惩戒措施，对政府信息网络安全保护的操作标准做出统一规定，着重从制度层面上完善政府部门信息安全法规建设，对不同政府部门的数据安全和保密信息筛选制度以及信息认证等制定专门的法律法规，全

16、面提高信息安全的防护能力。从而为保障国家信息安全和社会公共利益建构良好的制度屏障完善我国电子政务政策法律体系(2003-04-29 08:37:00)电子政务是经济与社会信息化的先决条件，政府作为国家组成及信息流的“中心节点”，在社会信息化的进程中起着关键作用。目前，89的国家都在不同程度地着手推动电子政务的发展，并将其列为国家的重要事项，我国也不例外。重视电子政务必须先从创造良好的电子政务政策法律环境入手，电子政务的启动、发展、普及等一系列活动都需要科学、合理、有力、有益的政策环境激励和法律法规规范。那么，我国目前电子政务政策法律环境处于什么阶段？其状况如何？有什么特点？未来调整完善的方向在

17、哪里？法规体系初具规模截至目前，我国已颁布了大约六十个与电子政务相关的法律法规与规章。当然，严格地说，规章还是占绝大多数，如果我们把这些电子政务相关的法律与规章进行分类，就会发现，每一方面都有相关的规定：1.电子政务与政府信息公开类：如国务院办公厅政务信息工作暂行办法、海南省政务信息化管理办法等。2.电子政务中的信息服务与信用体制建立类：如互联网信息服务管理办法、互联网电子公告服务管理规定、互联网出版管理暂行规定等。3.电子签章与认证服务类：如海南省数字证书认证管理试行办法。4.行业信息化类：如财政部会计电算化管理办法、网上银行业务管理暂行办法、网上证券委托暂行管理办法等。5.信息系统建设及信

18、息基础设施建设类：如电信设施进网管理办法、电信建设管理办法等。6.信息服务市场管理与登记许可类：如中国互联网域名管理办法、网站名称注册管理暂行办法等。7.信息安全与保密类：如中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例、计算机病毒防治管理办法等。在电子政务的发展中，一般来说，都要经历三个阶段的发展过程，那就是从建立计算机网络系统到政府信息网上公布、再到网上办公以及实现真正的电子政务。所以，对应这三个阶段，相应的政策法律体系也就表现为从建设计算机网络系统和维护网络安全的法规到政府信息公开、信息公开中个人数据保护的法规、再到电子签章、电子政务的法律法规。也就是说，对应上述对我国电子政务相关法律法规所做

19、的分类，第五类信息系统建设与信息基础设施建设类，第七类信息安全与保密类，都属于建设计算机网络系统和维护网络安全阶段的法规；而第二类电子政务中的信息公开与信用体制建立类，信息服务市场管理与登记许可类则属于政府信息公开和信息公开中个人数据保护阶段的法规；其余的第一类、第三类、第四类的法规则属于电子政务阶段的法规。所以，从这些法规的分布可以看出，我国的电子政务政策法律还处于不同阶段不同种类并存的发展状态。凸显四大基本特点可以说，上述七大类约六十部法规和规章就构成了我国目前电子政务的基本的政策法律环境，对于这样一个与电子政务相关的政策法律环境，笔者认为，它具有四个明显的基本特点。规定较为全面电子政务在

20、中国，由于党中央和国务院非常重视，各行业各部门积极响应，企业和用户纷纷参与，近年来已经呈现非常好的发展势头，并在国际电子政务的发展中独树一帜。而这种良好的发展势头和独具特色的发展模式反映在相应的政策法律环境中，也表现出一定的全面性。说它全面，不仅因为从宪法、部门规章到地方政府规章，反映在不同层次的法规与规章中，还因为它涉及到电子政务、信息公开、信息服务、信用体制建设、信息安全保密、市场管理、部门和地方信息化建设等方面的规定上，我们有着一些比较有特色的管理模式和措施。当然，我们说的这种全面也是相对的，在电子签章、隐私权与个人数据保护、信息公开和信用体制建设方面，我们的立法还是滞后的。法律层次尚低

21、我们的电子政务政策法律环境主要由一些部门规章和地方规章组成，还没有上升到立法的层面，也没有反映到司法体系之中。这种局面，一方面反映出我们的电子政务还处于起步阶段，大量的应用实例还在发展，所以也就谈不上相应的案例；另一方面也反映出电子政务这种本身与政府结构、功能密切相关的系统，其政策法律体系，也必须直接与这种行政结构相吻合。重点领域涵盖面广在信息服务和网络服务领域，我国制订了较为详细的登记、备案或许可的管理体系。目前，这些领域包括对于ISP的经营管理、ICP的经营管理、BBS的经营管理、域名的管理、电信设备入网的管理、软件的管理、网上证券、网上银行、网上出版的管理等，涵盖了大部分信息服务和网络服

22、务领域。应该说，这种较为全面的登记、备案或许可的管理体系的优点和缺点都十分明显。充分重视网络安全与信息安全管理从已经颁布的法律法规看，我国对网络安全给予了高度的重视，从计算机信息网络国际互联网暂行规定、刑法、电信条例到关于维护互联网安全的决定，很多法律法规或条款都是针对网络安全的。在前面我们列举的60个与电子政务有关的法律法规中也有16个是完全针对网络安全与信息安全的，可见在这方面多级政府都是十分重视的。围绕这些规定，行政机关还进行了大量的执法工作，比较典型的包括近年来我国对网吧的集中治理。及早制订相关法律法规显然，我国电子政务的发展将是一项系统的、庞大的和长期的工程。这一工程将涉及许多部门、

23、地区以及许多成形的关系和行为方式、工作方式，所以也必将会遇到各种各样的法律问题。我们初步认为，到目前为止，这些法律问题可能包括：政府信息公开的法律问题，信用立法问题，个人数据与隐私权保护的法律问题，电子签章的法律问题，信息服务的市场管理问题，信息安全、网络安全及保密的法律问题，电子化税收与电子化海关的法律问题，政府网上采购的法律问题以及电子政务带来的对行政法及行政诉讼法的挑战的法律问题，等等。当然有些法律问题并不是电子政务领域所特有的，也可以脱离电子政务单独存在，但是，这些法律问题本身的产生和发展与电子政务有着密切的联系，比如，信用立法的问题，个人的隐私权保护问题，电子签章问题，信息安全与保密

24、的问题。这些法律问题将是我们进行电子政务建设时需要认真加以对待的。目前，虽然我国中央政府各部门和大多数地方政府都已上网，但笔者认为，客观地讲，其整体发展水平不高也不平衡，上网的部门缺乏有效的组织规划，存在域名不规范、信息内容制作水平参差不齐、主页形象与政府形象不符、政府上网缺乏规模，软硬件及内容的投资相对失调、信息开放程度不够等许多问题。为解决这些问题，从法律环境的角度，应及早制订电子政务相关的行政程序的规定、信息管理及公开的规定、信息化的规定、个人信息保护的规定，等等，以适应我国电子政务及信息化的飞速发展状况。我国电子政务立法现状与困境西宁市政府门户网：来源：创建时间：2007年5月9日【字

25、体：大 中 小】解决问题：我国电子政务立法有哪些困境关键词：电子政务法制化我国电子政务立法现状学习描述：2.1. 缺乏信息化基本法 从整体情况看，我国电子政务立法目前还处于一个“无纲领性立法，无明确的立法规划，无有效的立法评价及监督机制”的三无状态。至今我国尚未出台关于电子政务的纲领性法律，以及明确的立法规划。根据十五计划纲要第六章“加速发展信息产业，大力推进信息化”的规定，虽然有“制定国家信息系统标准，加强信息化法制建设，改革管理体制，创造有利于信息化的制度条件”等规定，但对于电子政务立哪些法、如何立、如何评价及监督立法进程等却没有明确的规定。显然，我国电子政务的立法状况，与发达国家体系化、

26、计划化和重点化的立法状况形成鲜明的对比。尽管我国已经出台了一些与电子政务有关的法律法规，但现行政策法规仍然难以适应电子政务发展的需要，立法方面还有相当多的空白。如信息公开法、个人隐私权保护法、数据库保护法、电子签名人政法、计算机犯罪法以及计算机安全监督法等电子政务正常运作所需的配套法规都急需制定。2.2 电子政务立法分散我国目前的电子政务立法模式属于分散模式，有关电子政务的法律规范分布在计算机法、电信法、互联网法、信息法、电子签名法、计算机软件保护法等法律规范之中。分散模式的主要缺陷是没有统一的原则和标准，规范与规范之间相互冲突现象严重，电子政务的特性不能突出，实施效果差。电子政务法是与计算机

27、法、互联网法、信息法、政府公开法等之间存在交叉关系，但不是简单的拼凑和叠加，而是一个相对独立的法律领域，鉴于分散立法形式没有统一原则和标准、电子政务特点不能突显、规范冲突现象严重、实施效果差等弊端，我国应当首先制订统一的电子政务法，并逐步制定或修订配套的单行法或实施细则。2.3. 认识不统一我国电子政务建设中的重复建设、各政府部门系统之间不相兼容的现象较为严重。出现这一问题的最主要原因在于我国电子政务建设标准的不统一。由于法律的稳定性、强制性和较高的效力等级，这些技术标准最好由法律予以规定，以避免我国电子政务建设中的重复建设以及信息不共享等问题。我国现有法律的一些规定不适应电子政务发展的要求，

28、需要进行修改。比如，同世界上许多国家先后制定阳光下的政府法、情报自由法、政务公开法不同，我国在没有制定政府信息公开法时，早在1988年就通过了中华人民共和国保守国家秘密法，对于保密范围、泄密责任等作出了较为系统的规定。该法特别确立的“凡不宣布公开的事项皆推定为保密”的原则，与电子政务下行政公开的要求无疑有着较大的抵触。2.4. 缺乏统一规划在目前缺乏统一规划和统一技术标准的情况下，我国的电子政务建设有一哄而上的迹象。如果这种势头得不到及时的制止，可能会给我国电子政务的发展带来难以估量的损失。 我国电子政务的基本架构为“三网一库”(办公业务网、信息资源网、社会公众网和信息资源数据库)体系。以往的

29、信息建设不重关联，自成体系，信息资源分散，共享程度低，以致影响了计算机的整体应用。要推动政府信息化和电子政务，关键的一点就是要搞好整体规划，制定统一的技术标准，避免出现各地区、各部门、各层级自成体系、各自为战的状态。电子政务发展目标不明确。虽然在中央的有关规定中，制订跨各大系统的电子政务总体规划和顶层设计等方面己有明确的指导依据，但在其实际研究和制订中，仍存在着认识分歧和操作差异现象，特别是迄今为止，尚无一个具有发布全国性电子政务网络IP规划的职能部门，使我国的电子政务始终停留在无发展目标和相应的发展规划层面上。同时，“条块分割”的管理体制与电子政务的统一性、开放性、交互性和规模经济等自然特性

30、冲突明显，造成许多地区和部门的电子政务建设缺乏承上启下的整体观念，重硬轻软、重网络轻应用，以及缺乏跨部门业务等现象严重。2.5. 偏重于信息安全立法我国在电子政务的法制化建设中较多的偏重于信息安全立法，现有信息法律法规主要分布在信息产权、信息市场和信息安全保护等方面。由于信息安全是所有信息使用行为得以正常进行的前提，要用国家强制力予以调整，要避免数据信息的破坏和非法使用。保护公民隐私权政府在管理和运用各种信息的过程中，出于故意或者过失，公民的隐私权极易被侵犯，这在要求全面保障公民权利和自由的今天是不能被允许的。电子政务安全立法政务活动关乎党政部门、各社会机构乃至整个国家的利益，政务信息比商务信

31、息更为敏感，在安全性方面的要求更高。尽管我国对信息安全法较为偏重，但其他相关法律法规明显不足，法律应当明确规定电子政务的安全标准、具体措施以及对于不能达到者的惩戒措施，明确规定政府工作人员因为故意或者重大过失致使电子政务安全系统遭到破坏的法律责任，明确规定对于侵入电子政务系统的黑客的刑事制裁措施。要点概括： 在国际电子政务法制化的过程中，我国电子政务建设存在缺乏基本法、立法分散等问题，走出我国电子政务立法困境，需要在立法形式、内容、规划等诸方面进行改善和协调。国外信息化建设经验之谈：欧美电子政务法规环境建设 2004-12-31 15:16:22 从2000年起，国际上掀起了“电子政府”建设的

32、热潮。2000年3月，作为日本千年工程中的重要内容，日本政府正式提出实施电子政府工程，同时向日本国会递交了“电子签名与认证法案”。美国前副总统戈尔于2000年6月6日提出建设电子政府并把这项建设的意义提到了“第二次美国独立革命”的高度，很快，参众两院迅速以高票数通过了“国际与国内电子签名法”。在2000年7月的欧盟首脑会议上，与会的十五国元首通过了针对21世纪政府管理的“电子欧盟计划”。此外，新加坡，韩国等国家也在积极推动本国的“电子政府”建设.“电子政府”的建设已经成为国际上新一轮公共行政管理改革和衡量国家竞争力水平的重要标志之一，也成为推动全球IT产业发展的强大动力。从近几年国际国内电子政

33、务发端与发展的轨迹不难看出，政策、纲要、发展规划和法律法规往往在电子政务的发展中起着极其重要的引导和创造先决条件的作用。重视电子政务必需先从创造良好的电子政务政策法律环境入手，电子政务的启动，发展、普及和其对电子政务等相关系列活动的带动等过程都需要科学、合理、有力、有益的政策环境激励和法律法规规范。基于这样的认识，接下来，我们将从政策法律环境与电子政务发展的关系角度分别对国际电子政务发展中政策法律环境所起的作用，电子政务发展中的若干法律问题及解决建议等一系列问题进行些初步的介绍和分析。1、美国前不久美国布什总统签署了2002电子政府法案。按照该法案，美国将建立一个电子政府基金，头一年2003年

34、这一基金将被投入4500万美元，到2006年增长到1.5亿美元。此外，还将建立一个新机构“电子政府办公室”，以便对电子政府基金进行管理。在当前全球经济普遍不景气的时候，美国电子政务工程的金额之巨、规模之大令人咋舌。然而从目前情况来看，美国政府的电子政务工程正在一步步落实布什前任克林顿政府“利用信息技术提升美国竞争力”的理想。美国的电子政务起源于20世纪90年代初。20世纪80年代，由于美国政府预算赤字很大，国会和选民都要求政府削减预算，提高效率。1994年12月，美国政府信息技术服务小组提出了政府信息技术服务的前景报告，要求建立以顾客为导向的电子政府，为民众提供更多获得政府服务的机会与途径。并

35、于1997年制定了一个名为“走近美国”的计划，要求从1997年到2000年，在政府信息技术应用方面完成120余项任务；在21世纪初，政府对每个美国公民的服务都实现电子化，在信息技术的支持下，政府工作的效率有极大的提高。1998年，美国通过了一项文牍精简法，要求美国政府在5年内实现无纸工作，联邦政府所有工作和服务都将以信息网络为基础。为确保这些应用目标的实现，近十年来美国出台了一系列的法律和文件，其中包括以信息为主要内容的电子信息自由法案、个人隐私保护法、公共信息准则、削减文书法、消费者与投资者获取信息法、儿童网络隐私保护法、电子隐私条例法案等等；以基础设施为主要内容的1996年电信法；以计算机

36、安全为主要内容的计算机保护法、网上电子安全法案、反电子盗窃法、计算机欺诈及滥用法案、网上禁赌法案，等等；以电子商务为主要内容统一电子交易法、国际国内电子签名法、统一计算机信息交易法、网上贸易免税协议等等；以知识产权为主要内容的千禧年数字版权法、反域名抢注消费者保护法；还有，属于政策性文件的是国家信息基础设施行动议程与全球电子商务政策框架。这些法律和文件都分别从不同的角度和程度相关联，从而从整体上构成了电子政务的法律基础和框架，这其中，可以说信息立法是电子政务立法的主要内容,信息安全立法是电子政务立法的重点，促进基础设施建设的立法是电子政务立法的基础，而电子商务与网络知识产权的立法又是电子政务立

37、法的必要补充。纵观美国的这一系列的围绕电子政务和信息化的法律和文件，其共同具有的几个显著特点值得我们认真总结，它们是：（一）：完善电子政务与信息化发展的基础环境，创造有利条件，促进发展。无论是电子商务、电子政务还是总体的信息化，都是一项社会系统工程，其实质是把某一层次的技术或某一系列的新技术全面地应用到社会产生和生活的各个层次，而这一工程成败的关键就在于这种应用推广的条件是否具备，环境是否成熟。也就是说，电子政务系统工程的涉及面极广，所以所需的条件是多方面的，要求的环境也较复杂，除技术的成熟度、可靠性外，社会的认可程度，资金的支持与供给的力度与稳定性，管理机构的参与和支持，基础设施的完善程度，

38、等等各方面的因素都是十分关键的，会直接影响到这一系统工程能否推进。而尽快创造这些各方面的软硬件社会环境的着眼点往往就是快速地颁布各项相关的法律和政策性文件。反过来，完善基础环境，创造有利条件，促进发展也就成为这些法律和文件的首要目的。美国的1996年电信法、全球电子商务政策框架等都很好地体现了这一宗旨和原则。在其1996年电信法中，打破了由原来的法律所设置的长期以来使电信业受到部门和地区限制的困扰，为促进计算机互联网和有线电视网方面的竞争排除了法律上的障碍，为其发展提供了较为宽松的环境，直接酿成了全国范围内的从电信运营到硬件制造、软件开发、网络通信、因特网服务、广播电视等信息业务各个领域内的收

39、购兼并风潮，加深了部门和地区之间的合作与协调，达到了整合力量、优势互补、共同发展的目的。全球电子商务政策框架更是一部通过完善基础环境，促进发展的文件，在这份文件中，分别就关税与税收、电子支付系统、统一商务法则、知识产权保护、个人隐私安全、电信基础结构、内容和技术标准等九大方面阐述了政府的立场，并提出了私营企业应起主要作用、政府应避免不恰当的限制等基本原则。（二）排除法律上的障碍，为电子商务、电子政务等信息化建设的发展提供法律上的依据。法律总是落后于技术和产业的发展已是不争的事实，在一日千里的信息技术领域，这种情形更为突出，而在这些技术与法律的一前一后、一快一慢之间，就产生了法律空白、法律盲区、

40、法律滞后甚至法律障碍，这些空白、盲区或障碍一方面给予了探索者更广阔的活动空间，但另一方面也确实使很多商业行为和模式得不到法律的支持，或者成为了这些商业行为和模式推广的阻力。这样的例子在电子商务、电子政务与信息化领域可以说是比比皆是，尤其是在市场准入这一类规则方面，旧规则是以旧的经营模式为基础的，新经济的商业模式往往很难对号入座，如果严格按照旧的要求对其进行约束，那这些新经济商业模式不仅会无所适从，其长处也会荡然无存。基于这样的认识，美国在其全球电子商务政策框架中作了这样的阐述：“由于因特网的用途不断扩展，许多公司担心政府将对因特网和电子商务加以性质完全不同的范围广泛的管制，可能出现的问题包括税

41、收和关税、对传送信息类型的限制、控制标准的制定及对所提供的服务作为公用设施加以管制。各国政府应当认识到，因特网的精华化和爆炸性的成功的部分原因是其非集中化特性和自下而上的管理模式。各国政府还应当认识到，因特网独特的结构向现有的规则模式提出了保障和技术方面的重大挑战，因而要相应地调整自己的政策。为消除电子商务在行政和法规方面的阻碍，我们将：A、鼓励政府认可和接受正式的电子通信（即合同、公证文件等）；B、鼓励国内和国际规则的协调一致以更支持电子签名和其他身份认证的可接受性；C、建立电子注册处；D、推动建立其他形式的适当的、有效的国际商业交易的纠纷调解机制；E、建立软件和电子数据的许可证交易、使用和

42、权利转让；F、有关的标准和任选的合同履行规则。”当然，这些措施只是众多排除障碍的办法中的一小部分。总之，在这些方面，各国基本上都是根据国家的利益目标和价值取向，通过立法建立信息化的法律体系，为其飞速的信息产业的发展提供法律上的依据和支持，包括确立在网络上虚拟的环境中当事人的法律地位，规定信息法律关系主体的各项权利义务，赋予以电子化、数字化形式所体现的作为和不作为的有效性及证据力，协调社会公共利益和个人利益的平衡，等等。从而构筑旨在有效促进和保障国家信息化飞速发展的，涵盖其内存规律、外在市场规则和法律规范的支撑体系。（三）坚持技术中方原则，在立法上为技术发展留有空间。针对信息技术领域乃至所有高新

43、技术领域的所有立法都有一个共同的特点，那就是如何使千变万化、一日千里的信息技术适用单一的、稳定的法律规范。达到这样的要求的法律会与技术实现良好的包容共生关系：一方面，不同体系和模式的技术方案会在抽象的法律规范上找到自己合适的位置；而另一方面，法律的良好的包容性又会为技术的发展留有充分的空间，不会把新的技术解决方案视为异物而排斥于外。在目前电子商务、电子政务、信息化的发展状况下，这一类的问题具体表现为二个方面：第一，在法律范畴的概念中，一个词汇往往有其比较明确固定的含义，较少二义性，违法就是违法，犯罪就是犯罪，容不得半点含糊和犹豫。但针对科学技术问题的法律概念，尤其是在信息技术等高新技术领域，情

44、况就变得复杂了，一些法律词汇指代的明确性和固定性受到了挑战。比如近年来，在著作权法领域，由于信息网络传播作品的广泛应用，著作权法中“复制”的概念开始变得模糊和难以认定了。因为以前复制的概念比较明确，大部分是指复印、拓印等行为，但在互联网上，复制的形态有了变化，在原作品和复制作品之间有了以“0,1”的二进制数码的形式存在的数字化的作品形态；复制的方式有了变化，在无限联接的互联网上，从服务器到终端有无数个节点可以产生复制行为；复制的结果也发生了变化，复制作品如果存在缓存中，并不能实现稳定的复制品，从而直接挑战复制的“重现并固定”的内涵。类似这样的问题还有很多。也就是说，至少如我们目前所看到的，在信

45、息网络技术领域，由于网络的虚拟性、复杂性、多样性和灵活性，直接对一些法律术语的明确性、固定性和稳定性造成了冲击，产生了如何使一些法律术语适应一种动态性、复杂性更强的范畴的问题，我们把它称为技术中立原则第一层面的含义。当然，这样的问题肯定不仅仅只是在信息技术领域存在。第二，技术中立原则中第二个层面的含义是在一些法律系统中要包容技术规范，法律系统在对这些技术规范的选择上要做到不偏不倚，要为技术的发展预留空间。高新技术领域的法律规范，尤其是信息技术领域的法律规范，在很多情况下都是一些技术规范或技术方案在发展到一定阶段后逐步上升到标准再上升为法律的，或者说，这样的法律只是用法律化的语言表达了某种技术方

46、案，运用法律原则和形式承认了某些技术方案的结果。最为典型的就是数字签章法，它是完完全全建立在一个技术解决方案的基础上的，在这个技术解决方案成熟与使用到亟需相应的法律予以认可和保护的时候，相应的数字签章法或电子签章法也就应运用了。而在这个法律中，除明确这个技术解决方案中各方面的权利义务关系，规定法律责任外，它们很多条款和原则不得不建立在某种技术方案的基础上。这是一对矛盾，一方面，法律的威信依赖于技术的成熟，需要稳定的技术的保障，使法律关系中的权利义务处于一种更清晰更易于控制的状态；而另一方面，法律本身的抽象性和稳定性又要求其必须摆脱特定技术的束缚，运用于更广泛的空间。在解决这一矛盾的过程中，技术

47、中立原则就应运而生了。我们注意到，这样的矛盾在信息技术领域的法律规范中普遍存在，而且可能会随着时间与技术的前进更加显著。这里我们还可以举一个例子，就是计算机千年虫问题，应该说，这是一个技术的、具体的、偶然的问题，但基于其严重性和危害的广泛性，许多国家都为此专门出台了法律或规定加以应对，这样的法律就是信息技术领域法律法规中就事论事或完全以技术为基础的典型。（四）在信息化立法的过程中，政府通过积极的推进者与参与者的角色定位，积极推进信息化的发展。经济合作发展组织首先于1997年提出：企业与政府之间的合作对于促进电子商务是至关重要的，在促进电子商务和电子行政管理原则协调发展方面应建立有效的对话方式；

48、政府应调整现行法律（包括知识产权保护法）和法规，使其不仅适用于“有形”产品的需要也适用“无形”产品的需要，而且还应就制定政策和实施方面达成一致。在美国的发展模式中，政府与企业的关系基本上是政府起引导作用，企业起主导作用。政府的引导作用很好地为新技术及新经济的引进创造了条件，做出了榜样，启动了市场和需求，更为广大消费者树立了信心；企业的主导作用不仅可以为政府解决筹集巨大资金的困难，而且也有利于企业在信息化建设中获取相当的技术和经济效益。为企业在国内和国外的开拓发展积蓄力量，增强企业的竞争力。这种引导作用还体现在美国通过政策和法律明确规定了政府在国家的信息化发展中的宏观规划指导作用，从战略的角度使

49、用立法规划的手段对国家的信息化建设予以和支持，充分利用自由化发展和市场竞争的规则，动员企业及其他机构成为信息化建设的主导力量，大力推广普及信息技术，保护和促进企业间的竞争，建立全民参与信息化发展的机制。2、欧盟欧盟自成立以来，已制定推出了关于构建新型科技信息社会的一整套政策，如有关实施对电信管制一揽子计划的第五份报告、电子通信服务的新框架、电子欧洲一个面向全体欧洲人的信息社会等政策性文件；还有关于聚焦电信、媒体、信息技术内容及相关规范的绿皮书、欧洲共同体委员会信息社会的版权和有关权利的绿皮书等对信息化产生重大影响的规范性文件。此外，欧盟还同时出台了促进21世纪的信息产业的长期社会发展规划及相应

50、的行动计划。这些政策性文件涉及到因特网、电信、推行开放的通信网络、关于ISDN的数字网集成服务、卫星通讯、广播频率、通信和信息服务市场、许可证制度、信息保护、税赋及电子商务等各个方面的内容。得益于强有力的政策支持，欧盟成为一个在技术、市场、资本、政策法律等方面具有集合优势的新的联盟体，与美国站在同一条起跑线上，成为全球信息服务的一支领军团队。除了这些政策性文件，欧盟还陆续发布了一系列用以规范和指导各国信息化发展的“指令”，初步建立了欧盟的信息法律体系，其中包括：欧洲电子商务提案、关于数据库法律保护的指令、关于内部市场中与电子商务有关的若干法律问题的指令、协调信息社会中特定著作权和著作邻接权指令

51、、著作权/出租权指令、远程消费保护指令、电信部门的隐私保护指令、卫星广播指令、软件保护指令，等等。同时，欧盟的各成员国作为主权国家，在欧盟统一法律规范的指导下，根据各自的实际情况，制定了旨在促进本国信息化发展的法律规范体系，如英国2000年的电子通讯法、爱尔兰的电子商务法、德国97年的信息与通讯服务法和数字签名法，意大利的数字签名法和2000年发布的电子信息与文书法等等，欧盟法律指导多成员国的法律，各成员国的法律服从和补充欧盟的法律，从而构成了由欧盟统一的法律规范和各成员国各自的法律规范两个层面的法律规范所组成的特有的法律规范体系。纵观欧盟及欧洲各国在信息化领域的政策法律环境，我们认为，除前文

52、已经概括的与美国的信息政策环境相同的一些特点，如完善电子政务与信息化发展的基础环境；排除法律障碍；坚持技术中立原则；注重全球一体化原则外，欧盟及欧洲各国还具备以下四个方面的较为突出的特点：（一）采取注重欧盟整体信息化推进、法制统一与充分发挥各国特长和优势相结合的原则，从不同角度推进信息化的发展。由于历史原因，美国与西欧建立了唇亡齿寒的关系，在网络大潮面前，欧洲各重要国家都十分积极，表现出空前的热情，特别是近二年来，欧洲各国之间大型IT企业购并合作此起彼伏，日益融合交流，使得其网络与通讯业迅猛发展，估计到21世纪初，全欧洲上网人数将达到1亿左右，根据欧盟委员会的提议，欧盟要在今后10年内建成欧洲

53、信息社会。而在这一发展过程中，欧洲各国各有所长，如北欧各国长于无线通信技术支持下的网上服务，德国、英国长于多媒体、数据库的开发应用服务，法国长于基于民族文化特质的内容服务，等等。借助于这种优势互补的模式，加之欧盟在宏观上对政策法律环境的建立和完善，突出既注重整体推进又充分发挥各国特长的原则，从不同的角度推进信息化，欧洲的信息化与美国形成了势均力敌之势。（二）利用欧洲一体化的优势，协调各国的法制环境，为信息化与贸易、交流等创造无障碍的法制环境。欧洲一体化的优势在其信息化的政策中也得到充分体现，其各种各样的“令”的模式、效力都是极具特色的。如关于数据库法律保护的指令、关于内部市场中与电子商务有关的

54、若干法律问题的指令、协调信息社会中特定著作权和著作邻接权指令，等等。不仅如此，这些“令”在内容上也都有其突出的特点，比如，在欧盟关于内部市场中与电子商务有关的若干法律问题的指令中，明确表示：“本指令的目的是保障内部市场的良好运行，重点在于保障信息服务得以在成员国之间自由流通；为实现这个目的，本指令致力于在如下一些领域使各成员国关于信息服务的国内立法趋于统一。这些领域主要包括：内部市场制度、服务供应商的设立、商业信息传播、电子合同、服务中间商的责任、行业行为准则、争议的非诉讼解决、司法管辖和成员国间的合作；本指令旨在补充完善欧洲共同体关于信息服务的各项立法，但并不降低包括有关内部市场运行在内的其

55、他一切欧盟立法业已确立的对公众健康和消费者的保护水平。”这些特色在欧盟的电子签名统一框架指令中也得到体现。电子商务的本质决定了电子商务相关的服务必须逐步显现国际化的趋势，与电子签名相关的电子认证服务也毫不例外。从长远的角度看，电子认证在国际范围内的统一和标准化是必然的趋势，在这一过程中，会产生不断的协调、相互渗透、竞争和兼并，这是电子商务自身的要求，也是市场竞争的要求和结果。针对这一趋势，欧盟的该指令分别在第三条和第七条中对电子认证书服务的市场准入、电子认证服务管理的国际协调进行了规定。明确规定成员国不得为证书服务规定任何事先授权；认证服务管理应坚持客观透明、适当和非歧视的原则；成员国应保证在

56、第三国设立的认证机构配发的资格证书能和在联盟内设立的认证机构颁发的证书一样在法律上被承认。（三）重视信息化发展过程中信息服务内容的管制和净化。为净化因特网的内容，欧洲各国及欧盟多年来一直进行着努力的工作，为其他国家树立了很好的借鉴的榜样。比如，针对信息提供商（ISP），很多欧洲国家都采取了较为严格管制的态度。96年5月，法国逮捕了两家网络公司的主管，原因是在这两家公司的网站上提供了大量的儿童色情照片，而在德国的巴伐利亚州，也发生过类似的案例。所以，目前在ISP的法律责任问题上，特别是在有人在ISP提供的主页空间上有侵犯他人的知识产权、名誉权等行为时ISP究竟要不要承担连带责任问题上，欧盟与美国

57、的态度差距很大。欧盟采取的是相对严格的责任原则，而美国则更多地运用了非严格即宽松的责任追究制度。例如，美国在其数字千年版权法中，规定ISP在收到权利人的通知后，及时关闭其服务器上客户的侵权网页就不用承担法律责任，但是该法对如果ISP没有做出相应的行动是否要承担责任并没有作出具体的规定。相比之下，欧盟则严厉得多，如果ISP在接到权利人的通知之后不立即做出有效行动关闭侵权网站，就会承担法律责任；有的成员国甚至规定ISP必须及时把侵权者的有关信息提供给权利人。还有，在英国，96年9月，颁布了三R互联网络安全规则，用于规定消除网络中的非法资料，特别是色情淫秽内容。其基本措施为“分级认定、举报告发、责任

58、承担”，即“3R”（以上三项的英文词头）。此后，英国政府于99年9月发布工作计划，提出将由政府带头发展方便且容易使用的过滤技术，以保护公民免受网络有害内容的侵害。在法国，97年3月提出互联网宪章，将“明显非法的网络内容及行为”定义为：“明显有悖于公共秩序的内容或行为，诸如对儿童进行性引诱、煽动种族仇恨，教唆谋杀，作淫媒以及毒品交易，危害国家安全等；对敏感内容定义为：并不明显违法，但实质上对某些人造成伤害的内容。”（四）重视网络隐私权的保护。欧盟对于网络个人隐私的保护主张订立严格的保护标准，并通过设立特别委员会，敦促各国以立法的形式来保护网络稳私权。而且在这个问题上，欧盟与美国的冲突可谓由来已久

59、。欧盟对于网络隐私权保护的框架文件有四个：一个是为配合经合组织的关于隐私和个人资料的跨国境流动的保护指引制定的关于在自动运行系统中个人资料保护公约；二是95年通过，98年10月生效的关于个资料的运行和自由流动的保护指令；三是97年7月欧委会个人资料保护工作组制定的关于个人资料向第三国传递的第一个指导评估充分性的可能方案；四是99年部长会议关于互联网隐私保护指引备忘录中规定的关于在信息高速公路上收集和传送个人资料的保护。欧盟网络隐私保护的特点在于该指令对于与欧盟有电子交易的他国的网络隐私保护情况提出要求，将欧盟所确立的网络隐私保护的标准提升为国际标准，这使得在国际范围内出现了大规模的网络隐私保护

60、和立法活动。电子政务法制建设的进展、问题与相关思考自2002年国办17号文件颁布以来，我国电子政务相关法律法规建设，取得了明显的进展。目前，行政许可法、电子签名法等一些相关的法律法规已经发布并实施，政府信息公开条例正在制定过程中，地方和部门级的法规建设也取得相应进展。结合贯彻我国2006-2020年信息化战略，我们有必要根据新的形势，借鉴电子政务领先国家的经验，进一步梳理我国电子政务法规建设的思路。本报告在简要讨论电子政务法规相关概念和原理的基础上，研究了国外电子政务立法的情况，总结了我国电子政务法制建设的新进展，探讨了未来一段时间我国电子政务立法面临的主要问题，并结合我们的相关调研，在归纳总

61、结近年相关领域研究成果的基础上，就下一步电子政务法制建设的相关问题进行探讨，提出了我们的思考和观点。一、电子政务法律法规与法制建设1、电子政务法律法规及其与电子政务的关系电子政务的法律法规，是指与电子政务的建设、实施与应用相关的由立法机关或行政管理机关经过一定法定程序制定的法律、法令、条例、规则和办法等具有法律强制性的规范。在本报告中，我们所指的电子政务的法律法规，包括、但不限于电子政务专项法律法规。在实践上看，并不是所有的国家都专门就电子政务制定了纲领性法律法规，而是通过分散的多项法律规定对电子政务相关事宜予以规范1。电子政务法制化建设，关系到电子政务的诸多方面和众多法律部门。为了论述的方便

62、，我们有时把与电子政务相关的法律效力不同的各种规范，统称为电子政务法规。电子政务的法律法规，与电子政务的标准规范有所不同。后者是指在电子政务相关的领域对重复性事物和概念的统一规定，它包括在不同范围内形成的规范，如国际标准、国家标准、行业标准等。一般而言，标准在实施中具有志愿性，而法规具有强制性。然而，为保护国家和社会利益，国家可以制定带强制性的技术法规，强制推行相关行为主体必须遵守的标准规范。这样的强制性标准，就具有了法规的性质。电子政务相关法律法规与电子政务的关系，如同信息化六要素中信息化的法规与信息化的关系一样重要。电子政务的法律法规，是电子政务发展和应用必不可少的要素，它们构成电子政务发

63、展所需的“软环境”。它的作用就像交通规则相对于交通一样不可或缺。电子政务不是在原有政务系统不变基础上简单的技术引入和应用，它必然会推动政务转型乃至政府自身的转型，而政务乃至政府的转型又对全社会产生十分深远的影响。电子政务，“电子”是手段，“政务”是目的。电子政务的法律法规建设，既是“电子”的要求，又是“政务”的必需。2、电子政务法制建设的必要性和作用的简要论述电子政务相关法律法规建设的必要性，反映在它的作用上。从理论上看，电子政务相关法规建设的作用，在于：*在技术上，尤其是从技术标准的相关法规上看，它是保证信息系统的互联、兼容、互操作的必要条件。不同的信息系统乃至信息资源，要实现资源共享和业务协同的要求，就必须首先在技术上满足互联、兼容、互操作的要求。而包括技术法规的标准规范，是将电子政务所涉及的各项因素联接组合成统一系统，并保证其正常和高效运行，保证信息交换共享复用、信息网络互联互通、信息系统正常运行、信息应用业务协同的前提；*电子政务的相关法律法规，在法律上的作用是通过明确不同当事主体的权利、义务，从而规范当事人的行为，明确电子政务相关的管理