上海城市规划

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1、编号：时间：2021年x月x日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第52页 共52页上海市都市计划1949年上海因港设县、以商兴市。1843年上海开埠成为城市近现代化的起点。在此后170年的历程中，随着外部政治经济环境的变化，上海的城市职能也随之发生调整，逐渐形成今天的城市空间格局。在不同的历史时期，城市总体规划在完善城市功能、合理调整城市布局、优化城市土地和空间资源配置、协调各项建设、有效提供公共服务等方面都发挥了其应有的作用。在长期的发展过程中，历版的总体规划也逐渐形成长期坚守的“以人为本”的基本原则：坚持控制和疏解大城市规模的方针；坚持形成“多心开敞”的城市空间结构；坚持市区更新与新城建

2、设并举的策略。本期主要介绍上海历史上具有重要地位的四版城市总体规划。 （图片来源：网络） 1945年抗战胜利后，为适应战后重建和复兴，巩固和发展上海在全国的作用，上海市政府设立上海市都市计划委员会，编制“大上海都市计划”。都市计划前后共编制三稿，其中，“1946年大上海都市计划”是上海结束100年租界历史之后，首次编制的完整的城市总体规划，也是中国大城市编制的第一部现代总体规划。 一、编制背景： 抗日战争胜利后，上海市政府明确由工务局负责都市计划工作，在19461949年期间完成三稿都市计划方案。民国35年(1946年)1月设立技术顾问委员会，同年3月，成立了都市计划小组。在编制都市计划中，发

3、挥当时一些从欧美留学回来的建筑师、工程师的才智，采用了“有机疏散”、“快速干道”和“区域规划”等新的城市规划理论，拟成大上海都市计划初稿。8月，正式成立上海都市计划委员会。市政府明确市界以外地带不再考虑，经过研究修改，于民国37年2月编制了大上海都市计划二稿。解放初上海又刊印上海市都市计划三稿。现存的成果有上海市都市计划委员会报告记录汇订本（包括初稿、二稿和会议记录初集、二集），上海市都市计划总图三稿初期草案说明（即三稿）。1950年7月经时任上海市长陈毅批准，特予刊印三稿。 图1：大上海都市计划总图资料来源：上海工务局，大上海都市计划，19461949年. 二、主要内容： 1、大上海都市计划

4、初稿 都市性质： 上海为一港埠都市，亦将为全国最大工商业中心之一。 发展规模： 民国35年(1946年)上海市域面积893平方公里，人口约400万人，预测至1996年50年间，人口将增至1500万人左右，而市域范围，只能容纳700万人左右，其他人口只得以卫星市镇方式向附近区域发展，计划人口密度每平方公里为0.51万人。 都市布局：从区域规划入手，以“有机疏散”为目标，使居住地点与工作、娱乐及生活上所需的其他功能，保持有机联系。当时市中区约80余平方公里(为全市面积的9.6%)内，集中居住300万人(为全市人口的四分之三)。此项畸形发展，必须通过发展新市区与逐步重建市中区同时并举的方针，向新市区

5、“有机疏散”。这并非是在郊区散布无数小单位，而是以都市生活为标准，形成50100万人的市区单位。市区以下，由1618万人的市镇单位组成。每个市镇均有工业用地，而工业与住宅等用地，有500米绿地隔离，主要干道也设在隔离绿地内。市镇发展范围控制在30分钟的步行距离以内。市镇单位由1012个“中级单位”组成。每个中级单位约1.21.6万人，设商业中心及市民游憩设备。中级单位由34个“小单位”组成。小单位以小学校为中心，约4000人左右(当时小学学龄儿童约占12%，一个学校约480名学生，故小单位为4000人左右)。 生态控制： 计划绿地除布置园林、体育场所及其他游憩地带外，也可安排菜地和农田。在市中

6、区以外(中山环路以外)，设25公里宽的绿带。当时市中区的绿地，每人仅0.2平方米，计划利用环状绿带来弥补市中区绿地的奇缺。在环状绿带内，既可作公园、运动场，也可作农业生产用地。环状绿带向全区域作辐射形扩充，与林荫大道、人行道及自行车道的绿化，以及滨河绿带等形成绿化系统。同时，在市中区外，但又不超过15公里的范围内，发展家禽农场，使城市副食品就近供应。关于市中心内绿地，要保持32%是绿地和旷地，并将现有旷地加以联系，使之成为系统。 2、大上海都市计划二稿 1947年上海都市计划委员会编制完成上海市土地使用及干路系统总图二稿、1948年2月完成大上海都市计划总图草案报告书（二稿）。计划范围修订为以

7、市界为限，包括14个行政区，面积893平方公里。确定上海为港埠都市，也将为全国最大工商业中心之一，是中国与国际的金融中心。 3、上海市都市计划三稿 上海市都市计划总图三稿提出，都市计划不是市政方面片面的改良所能奏效，整个社会和经济的组织，都非彻底革新不可。三稿的主要内容为区划及交通两部分。 区划：三稿拟定了区划的几项原则，即工商业发展趋势将由半封建状态逐步改变成为近代化企业；在工业化过程中生产事业人员、公共服务人员比重将增加，寄生剥削阶级和投机商人将淘汰；中区将限制扩展，港口及部分工业将从中区迁到新区，过剩人口也迁出中区；新计划区相互间及其与中区间用绿地隔离，并由交通紧密联系。 三稿计划设淞阳

8、、蕰藻、殷江、真南、蒲虹、莘宝、曹塘、闵马、高陆、泾斯、周盛共11个相对独立的新计划区，各区彼此间用绿地隔离，区内居民一切日常生活需要均能在区内求得。 三、规划评价 大上海都市计划系统地吸收了“有机疏散”、“快速干道”、“功能分区”和“区域规划”等欧美现代主义城市规划理念，因地制宜地运用于上海的规划实践中，开启中国现代城市规划的先河。规划通过发展新市区与逐步建市中区的方式，将人口向新市区疏散，将工业向郊区迁移。规划提出的“有机疏散、组团结构”理念以及确立的卫星城与环城绿带建设思路对新中国成立后上海的历次城市总体规划产生深远的影响。同济大学教授李德华先生曾说：“现代主义的理性思想和理念，贯穿着大

9、上海都市计划的编制工作的始终。” 四、花絮 1945年10月，都市计划编制之初，由工务局召集专家召开技术座谈会，讨论都市计划工作；1946年3月，成立都市计划小组；当年8月，正式成立上海市都市计划委员会。计划委员会由市长吴国桢兼任“上海市都市计划委员会主任委员”，工务局局长赵祖康任“当然委员兼执行秘书”。工作小组由市工务局设计处处长姚世濂、中国建筑师学会理事长、著名建筑师陆谦受和圣约翰大学教授、都市计划专家鲍立克3人领衔。并确定了分组的人员与召集人。分组共有7个，分别是：土地组、交通组、区划组、房屋组、卫生组、公用组和财务组。 由于参与规划编制的人员多为“兼任”，整个工作是利用“规定办公时间之

10、后”的加班完成。同济大学教授李德华先生当时是作为技士参加这项工作的，技士相当于现在的技术员，在工作中主要承担助手职责。据李德华先生回忆，“由于参加编制工作的专家都是兼职性质的，因此日常安排大致是每天下午，参加编制工作的专家会在下班后赶到位于汉口路的工务局，然后就前一天的工作成果和进一步的编制工作进行讨论并确定当天的内容，晚餐后继续工作。” 李德华先生回忆，当时他和另一位工作人员列席讨论会，其中部分的会议由他负责进行英文记录，另一位负责中文记录。第二天上午，记录员对前一天的讨论内容进行整理。下午，参加协助工作的来自圣约翰大学的高年级工读生会赶到工务局，大约有七八个人，由记录员带领他们，根据前一天

11、专家讨论的要求，进行具体的绘图等工作，供当天的专家讨论使用。来自圣约翰大学的学生在工作完成后离开工务局，不参加下面的专家讨论。 新中国成立后，计划经济占据主导地位。上海按照中央政府的统一部署，本着“先生产、再生活”的原则发展工业。在此背景下，上海的城市职能由一个多功能的外向型经济中心城市转变成单一功能的内向型生产中心城市，逐渐成为中国的重要工业基地和财政支柱。 1959年，党中央提出了中央与地方工业并举的方针，国务院批准将江苏省的嘉定、上海、松江等10个县划归上海，上海市辖区面积从606.18平方公里扩大为6185平方公里。与此相适应，上海市人民委员会邀请建筑工程部规划工作组编制完成关于上海城

12、市总体规划的初步意见。1959年编制完成的总体规划首次将规划范围扩大至全市域。 （图片来源：网络） 一、编制背景： 建国初期，上海引进苏联规划理论和工作方法。1953年，政务院邀请苏联专家穆欣来上海指导编制上海市总图规划示意图。规划按照发展工业的主导方向，提出疏散旧区稠密的人口和居住靠近工作地点的原则。方案强调建筑艺术布局，采用多层次环状放射、轴线对称的道路系统（图1）。 图1： 苏联专家1953年编制的上海规划方案资料来源：上海市城市规划设计研究院，循迹、启新：上海城市规划演进，2007年，p46 1956年，中共中央主席毛泽东发表论十大关系，要求好好利用和发展沿海工业的老底子以支持内地工业

13、，给上海的发展提供了一个新的契机。中共上海市委及时提出了“充分利用，合理发展”上海工业的方针。上海市规划建筑管理局在新的形势下编制了上海市19561967年近期规划草图，提出了除原有沪东、沪南和沪西三个工业区内的大部分工厂可以就地建设、改造外，并提出了建立近郊工业备用地和开辟卫星城 的规划构想。 1959年党中央提出了中央与地方工业并举的方针，国务院批准将江苏省的嘉定、上海、松江等10个县划归上海，上海市辖区面积从606.18平方公里扩大为6185平方公里。与此相适应，上海市人民委员会邀请建筑工程部规划工作组编制完成关于上海城市总体规划的初步意见，提出“逐步改造旧市区，严格控制近郊工业区的发展

14、规模，有计划地建设卫星城” 的城市建设和发展方针，并编制了上海区域规划示意草图和上海城市总体规划草图 图2：1959年上海城市总体规划方案资料来源：上海市城市规划设计研究院，循迹、启新：上海城市规划演进，2007年，p48 二、主要内容： 1、发展目标 规划确定上海建设和发展的总方向是：在妥善全面地安排生产和保证人们日益增长的需要的基础上，工业进一步向高、精、大、尖的方向发展，不断提高劳动生产率，使上海在生产、文化、科学、艺术等方面建设成为世界上最先进美丽的城市之一。 1958年1月和11月，国务院先后两次批准将江苏省的宝山、嘉定、松江等10个县划归上海市，为上海的发展提供了重要条件。在城市发

15、展目标与城市规模方面，当时中共上海市委指出：“上海建设和发展的总方向是：在妥善全面地安排生产和保证人民生活日益增长的需要下，工业进一步向高级、精密、尖端的方向发展，不断提高劳动生产率，使上海在生产、文化、科学、艺术等方面建设成为世界上最先进美丽的城市之一。” 2、空间布局 压缩旧市区，控制近郊区，发展卫星城镇。规划市区人口逐步减少到300万左右。控制近郊区人口至100万左右，大力发展卫星城镇，使卫星城人口达到180200万人。对于卫星城镇，规划作为接纳从市区疏散出来的工业和人口的基地，每个点10万人左右，有的可以20万人左右，并形成基本独立的经济基础和大体完善的城市生活。除已有的闵行、吴泾、嘉

16、定、安亭、松江外，新规划卫星城12个，即北洋桥、青浦、塘口、南桥、周浦、川沙、朱泾、枫泾、奉城、南汇、崇明、堡镇等。 3、生态控制 规划提出应从上海实际情况出发，在旧市区作“小文章”，近郊区作“大文章”，卫星城镇园林化。城市的大门，如港埠、铁路、公路等都应绿化，楔入市区，以便夏季通风，降低市内温度。市区边缘规划环城绿带，其宽度14公里不等。淀山湖、闸港和高桥一带，布置休养疗养区。在卫星城镇布置更多绿地，实现园林化。 三、规划评价 1959年的总体规划首次将规划范围扩大至全市域，提出逐步压缩旧市区人口，控制近郊区人口，大力发展卫星城镇，改善和发展了上海城市布局。同时，将旧上海的等级标准不一的基础

17、设施系统进行统一规划，并在全市区域范围内形成整体网络。 由于三年困难时期，贯彻“调整、巩固、充实、提高”的方针，建设项目大量压缩；接着是“文化大革命”的严重干扰，1959年的城市总体规划意见难以全面实施，但是逐步改造旧市区，严格控制近郊工业区，有计划地发展卫星城这一上海城市建设方针还是得到了贯彻。1958年后，上海相继规划建设了闵行、吴泾、嘉定、安亭、松江等五个卫星城和一批近郊工业区；1970年代建设了金山、宝钢两个工业卫星城。经过建国以后30多年的规划建设，旧市区改造取得很大成绩，10个近郊工业区和7个卫星城初具规模，上海从集中单一结构的城市发展成为群体组合结构的城市。 进入80年代后，上海

18、社会经济发展以“调整经济结构和振兴上海经济”为主题，推动城市经济恢复性增长。上海从改革开放前的以工业为单一功能的内向型生产中心城市逐步向多功能的外向型经济中心城市发展。 新的形势迫切需要制定一个适应新的发展时期的城市总体规划。1984年，在上海市政府的领导和组织下，由上海市城市规划设计院（现更名为“上海市城市规划设计研究院”）编制完成上海市总体规划方案。国务院于1986年10月13日正式批复。这是上海城市发展史上第一个经过国家批准的城市总体规划。 （图片来源：网络） 一、编制背景： 1970年代，根据国家关于在上海市发展石油化工、钢铁工业的指示，上海市在南北两翼分别规划建设了金山卫卫星城、宝钢

19、及宝山卫星城。 进入80年代后，上海社会经济发展以“调整经济结构和振兴上海经济”为主题，推动城市经济恢复性增长。上海从改革开放前的以工业为单一功能的内向型生产中心城市逐步向多功能的外向型经济中心城市发展。 1980年代的上海城市建设以偿还“历史欠账”为主，重点推进基础设施和住房建设，以改善建国以前长期形成的城市布局混乱，基础设施不全、交通拥挤、住房紧缺等问题。城市格局呈现以中心城为核心的单中心圈层式扩张的基本特征，十年间年均新增建设用地57.75平方公里。这一时期，工业布局出现由中心城区向外扩散的趋势。同时为解决知青返城的住宅需求，“六五”期间上海在市区边缘新辟了51个居住区，此后，又在市郊结

20、合部（其中不少位于浦东）新辟21个住宅新村。19781990年，上海建成住宅4368万平方米，占新中国成立后新建住宅总量的71%。 1984年9月，市政府和国务院调研组联合提出了关于上海经济发展战略的汇报提纲，制定了广泛引进先进技术，有重点地加快改造传统工业；逐步改造老市区，积极建设新市区等战略方针。1985年2月，国务院批转了汇报提纲，明确上海市是对外开放，对内联合两个扇面的枢纽；要求上海市在四个现代化建设中发挥开路先锋作用，力争到本世纪末把上海市建设成为开放型、多功能、产业结构合理、科学技术先进，具有高度文明的社会主义现代化城市。新的形势迫切需要制定一个适应新的发展时期的城市总体规划。19

21、79-1982年市政府组织编制了上海市城市总体规划纲要，并着手编制上海市城市总体规划方案。经过全市各方面的努力，广泛地征求了专家的意见，同时还举办了“上海城市总体规划汇报展览”，有6万多人次参观了这个展览。 1984年，上海市城市总体规划方案正式上报党中央和国务院。中央书记处专门讨论了上海的总体规划方案，并于1986年10月13日国务院正式作了批复。这是上海城市发展史上第一个经过国家批准的城市总体规划。 图1：1986年上海市城市总体规划方案资料来源：上海市人民政府，上海市城市总体规划方案， 1986年 二、主要内容： 1、发展目标 根据改革开放后的上海城市社会经济和城市建设的指导方针，198

22、6年总体规划将上海置于国际发展的大环境中加以定位，确定上海市的城市性质为：“我国的经济中心之一，是重要的国际港口城市”。1986年，国务院批复为“上海是我国最重要的工业基地之一，也是我国最大的港口和重要的经济、科技、贸易、信息和文化中心，同时还应当把上海建设成为太平洋西岸最大的经济和贸易中心之一”。 2、空间布局 城市结构分4个层次，第一个层次是中心城。要逐步建设成若干个适于工作、居住、学习、游憩、社会交往等各种活动的综合分区，以利于中心城居民能够就近工作，就近生活。各分区之间以绿地、河流、铁路、干道等相间隔，并有便捷的交通联系。第二个层次是近郊工业小城镇和卫星城，以及滨海、滨江的南北“两翼”

23、。第三个层次是郊县小城镇，使成为当地县、乡或农场的政治、经济、文化中心。第四个层次是农村小集镇，星罗棋布地分布在卫星城和郊县小城镇之间。 结合市场化与国际化的基本趋势和城市发展的制约瓶颈，规划提出城市布局的基本设想，即“改造和建设中心城，积极开发浦东地区；充实和发展卫星城，有步骤地向杭州湾北岸和长江口南岸两翼展开”、中心城建设采用“多心开敞式”的布局。形成以黄浦江为发展轴、向杭州湾和长江口南北两翼发展的格局。 中心城和近郊区规划方面，按照“城市合理布局、各项功能相对平衡、结构多心开敞、有机疏散、有利生产、方便生活”的规划思想，打破行政区界限，将中心城的旧区和近郊区分解成11个综合分区，力图通过

24、实施，逐步形成一个多级有序、多心互补的公共活动中心体系和园林绿化、道路交通体系，形成紧凑而不封闭、疏散而不松散的“多心开敞式”的城市布局。 在卫星城规划方面，1986年批准的上海总体规划更为强调卫星城在城市功能上的完整性。规划提出卫星城建设要形成一个比较完善的生产和生活环境，同时具有城市的综合功能。根据实际发展情况，将卫星城数量缩减为7个。七个卫星城各有自己的主导产业，基本是强调产城一体的规划和发展。 图2：1986年上海市中心城总体规划及卫星城规划资料来源：上海市人民政府，上海市城市总体规划方案，1986年 3、生态控制 规划在中心城周围，建设20万亩蔬菜保护地，加上公园、绿地，构成环城绿带

25、和建设控制区，以保护生态平衡。 三、规划评价 1986年国务院批准的上海市城市总体规划，是上海第一个经国家批准具有法律效力的城市总体规划，为指导上海城市建设和发展提供了重要依据，其中郊区卫星城和城镇的规划建设对上海经济发展、工业布局调整和市区人口疏解起到积极的作用。 1986年总体规划的特点主要体现在：明确了上海城市发展方向，有计划地建设郊县小城镇，使上海成为以中心城为主体、市郊城镇相对独立、中心城与市郊城镇有机联系、群体组合的社会主义现代化城市；中心城按照“多心、开敞”式和“中心城一分区一地区一居住区”的结构，调整布局，构成功能上相对独立、相对平衡、等级有序、多层次的工作和生活的社区组合和多

26、极多心的公共活动中心体系；按照“形态规划结构和道路结构相协调”的原则，根据城市沿黄浦江轴向发展的形态，规划南北快速干道，采取城市“切向”交通和国道相连，以控制市中心区的穿越交通等。 1986年总规的实施，使上海的社会、经济和城市建设有了很大发展，城市面貌发生了深刻变化，为迈向21世纪的上海市奠定了物质基础和基本框架。至1995年底，在城市基础设施方面已建成包括跨越黄浦江的南浦、杨浦、奉浦3座大桥，内环线和南北高架路、浦东杨高路、江苏路拓宽、吴淞路闸桥、外滩道路拓宽及防洪墙改造。建成了沪嘉、莘松两条高速公路及沪青一级公路，新建了铁路上海站，建成了第一条地下铁道，延安路隧道复线、扩建了虹桥国际机场

27、，建成了浦东煤气厂、石洞口大型电厂和大型煤气厂，以及黄浦江上游引水一期工程。地铁二号线、延安高架路、黄浦江上游引水二期工程也已起步。在住宅建设方面，从1983年开始到1995年新建130多个居住小区，许多棚户危房区都得到了改造。在港区建设方面，除了改造黄浦江万吨级以上泊位和装卸设备外，建成了现代化集装箱第十装卸区，开辟了朱家门、宝山和关港作业区，外高桥新港区的4个万吨级泊位已投产，上海港年吞时吐量1993年已达到1.76亿吨，成为世界第四大港。人民广场地区建造了市人大和市人民政府办公大楼、上海博物馆，改建了人民大道和8公顷的广场绿化和音乐喷水池，建起了地下商场和商业街、停车库、地铁车站等，大剧

28、院正在施工。经济技术开发区发展加快，以工业项目为主的闵行开发区，以金融、贸易、国际会议展览为主的虹桥开发区，漕河泾新兴技术开发区，都已形成较大的规模，上了新的水平。浦东现代化新区形象初步展现，道路、桥梁、供水、供电、通讯、港口等十大工程全面完成。东方明珠电视塔巍然屹立在黄浦江畔。各开发区建设大规模展开，形态开发与功能开发同时进行，已经取得重大的经济效益、社会效益、环境效益。 以1990年浦东开发开放为标志，上海进入城市跨越发展的新时期，围绕“三、二、一”的方针调整产业结构，外资逐步成为推动上海产业结构战略性调整的主要动力。城市经济增长由此前的主要依靠二产拉动，逐渐转变为“二、三并重”共同推进经

29、济增长的局面。 为适应浦东开发开放的建设需求和上海社会经济发展的需要，在1992年编制完成浦东新区城市总体规划的基础上，1999年，在上海市政府的领导和组织下，由“上海市城市规划设计研究院”编制完成上海市城市总体规划（1999年2020年）。2001年，国务院原则批复同意。 （图片来源：网络） 一、编制背景： 进入1990年代以来，上海的战略地位发生了巨大的变化。1990年4月18日，国家决定开发开放浦东。以1990年浦东开发开放为标志，上海进入城市跨越发展的新时期，围绕“三、二、一”的方针调整产业结构，外资逐步成为推动上海产业结构战略性调整的主要动力。城市经济增长由此前的主要依靠二产拉动，逐

30、渐转变为“二、三并重”共同推进经济增长的局面。 在浦东开发开放和中心城“退二进三”战略的推动下，中心城向浦东、宝山、闵行地区拓展。而郊区工业区建设则带动了郊区城市化的进程。城市格局呈现中心城圈层式扩张与郊区城市化并行的特征。这一时期配合土地批租政策的广泛推行，按照“市区体现上海的繁荣与繁华，郊区体现上海工业的实力与水平”的指导思想，中心城工业大批外迁，同时在郊区推进“1+3+9”的工业区建设以满足外资落户上海的用地需求。 为适应浦东开发开放的建设需求和上海社会经济发展的需要，在1992年编制完成浦东新区城市总体规划的基础上，结合迈向21世纪的上海1996-2010年上海经济、社会发展战略和洋山

31、深水港规划的战略部署，上海于1999年正式上报上海市城市总体规划（1999年2020年）。2001年，国务院原则批复同意。 图1：浦东新区总体规划图资料来源：上海市城市规划设计研究院，循迹、启新：上海城市规划演进， 2007年，p102104 图2：2001年上海市城市总体规划方案资料来源：上海市人民政府，上海市城市总体规划（1999年2020年）， 2001年 二、主要内容： 在“四个中心”总体目标指引下，2001年总体规划按照城乡一体、协调发展的方针，提出了“多轴、多层、多核”的市域空间布局结构，拓展沿江、沿海发展空间，确立了“中心城-新城-中心镇-一般镇” 四级城镇体系。中心城延续“多心

32、、开敞”的布局结构，形成“一主四副”的公共活动中心格局，并构建“环、楔、廊、园”为基本框架的绿地系统。 1、发展目标 2001年总规明确上海是我国重要的经济中心和航运中心，国家历史文化名城，并将逐步建成社会主义现代化国际大都市，国际经济、金融、贸易、航运中心之一。 2、空间布局 规划提出上海的城市发展空间从“浦江时代”拓展到“长江时代”，在传统的沪宁、沪杭发展轴线的基础上，进一步发展滨江沿海发展轴；继续推进浦东新区功能开发和形象建设；集中建设新城和中心镇；并将崇明作为21世纪上海可持续发展的战略空间。 形成“中心城-新城（含县城，下同）中心镇集镇”组成的多层次的城镇体系及形成由沿海发展轴、沪宁

33、、沪杭发展轴和市域各级城镇等组成的“多核、多轴”市域空间布局结构以及“多心、开敞”的中心城空间布局结构。 中心城是上海政治、经济、文化中心，也是上海市城镇体系的主体，以外环线以内地区作为中心城范围，人口控制在800万人，城市建设用地600平方公里。 新城是以区（县）政府所在城镇、或依托重大产业及城市重要基础设施发展而成的中等规模城市。规划新城11个，分别是宝山、嘉定、松江、金山、闵行、惠南、青浦、南桥、城桥及空港新城和海港新城。新城人口规模一般为2030万人。 中心镇是由市域范围内分布合理、区位条件优越、经济发展条件较好的集镇，依托产业发展而成的小城市。规划朱家角、泗泾、周浦（康桥）、奉城、枫

34、泾、堡镇、南翔及罗店等22个左右中心镇，规划人口规模一般为510万人。 集镇由现有建制镇根据区位、交通、资源条件等适当归并而成（现状约170个）。规划约80个左右的一般镇，人口规模一般为13万人。 中心村是在合理归并自然村后形成的具有地方特色、环境优美、布局合理、基础设施和服务设施较完善的现代化农村新型社区。中心村规模在2000人左右。 图3：2001年上海城市总体规划城镇体系规划图资料来源：上海市人民政府，上海市城市总体规划（1999年2020年）， 2001年 3、生态控制 按照城市与自然和谐共存的原则，调整绿地布局，完善绿地类型，以中心城“环、楔、廊、园”和郊区大面积人造森林的建设为重点

35、，改善城市生态环境，建设外环线沿线500米宽的外环绿带，以及内外环线之间的8片楔形绿地。至2020年，人均公共绿地指标10平方米以上，人均绿地指标20平方米以上，绿化覆盖率大于35%。 三、规划评价 2001年总体规划有五个特点：一是按照中心城、市域以及以上海为中心的长三角城市群三个层次的发展要求，统筹上海的生产力布局和重大基础设施建设。二是总体规划覆盖6340km2的市域范围，明确了“多层、多核、多轴”的城市布局体系。中心城主要是完善功能，体现繁荣繁华；郊区主要是加快发展，体现综合经济实力。三是将城市空间规划和经济、社会、环境发展规划有机地结合起来，并进一步提高经济中心城市的综合功能。四是以

36、环境建设为主体，营造上海城市新形象，促进上海可持续发展。五是保护体现上海历史文脉的传统建筑和街区特别是优秀近代建筑及其环境风貌，展示上海现代化建设丰厚的传统文化底蕴。这些特点符合上海总体发展方向、也与上海现代化大都市发展相匹配，是指导新世纪上海城市建设的重要法律文件。 在城市总体规划的指导下，城市建设和发展取得了明显的成就。这些成就主要体现在：（一）城市综合功能不断提升：随着总体规划的全面实施，上海经济规模不断扩大、综合实力不断增强。（二）服务全国、服务长江流域、服务长三角的功能进一步加强：包括虹桥枢纽、城际铁路等一些服务长三角的重大基础设施在规划建设方面取得了很大进展。（三）城市环境和空间不

37、断优化：按照总体规划确定的空间布局框架，中心城坚持“双增双减”方针，郊区切实推进“三个集中”，初步形成城乡一体、协调发展的市域城乡规划体系。（四）历史风貌保护更加严格：建立了最严格的历史文化风貌区和优秀历史建筑保护制度，划定了历史文化风貌保护区，确定了风貌保护道路和街道。（五）社会服务系统日趋完善：以促进人的全面发展为核心的城市公共服务体系逐步形成，中心城以探索规划网格化管理为重点，完善城市社区公共服务设施。（六）城市交通枢纽和市政基础设施建设实现突破。上海国际航运中心洋山深水港区、虹桥综合交通枢纽等一大批功能性的重点基础设施骨干工程相继建成和启动；基本建立城市应急联动体系；城市安全保障能力得

38、到提高。为深入贯彻“十八大”精神，按照市委、市政府的工作部署，2012 年10 月，上海市规划和国土资源管理局组织启动上海市城市总体规划实施评估研究工作。2013 年5 月，杨雄市长组织召开市规划委员会，听取“关于上海市城市总体规划实施评估及城市未来发展若干思考的汇报”，对实施评估工作表示充分肯定，认为总体规划实施评估是城市发展和新一轮总体规划编制的重要技术支撑，并要求“开门做规划”，继续深化研究评估报告和开展战略讨论。随后，市规划国土资源局会同市发展改革委、市政府研究室、市政府发展研究中心、市建设交通委召开19 场专题研讨会，多次征询全市专家和人大政协相关专委会委员以及23 个委办局、17

39、个区县的意见。目前结合意见反馈情况，已修改完成上海市城市总体规划实施评估报告。主要内容如下：一、总体评价 2001 年5 月，国务院批复同意上海市城市总体规划（1999-2020），明确了上海建设“四个中心”和现代化国际大都市的战略目标，成为指导新世纪上海城市建设的纲领性文件。为应对世博会、虹桥枢纽、临港等国家战略和上海城市发展需要，2003 年和2006 年分别编制了城市近期建设规划，并与国民经济社会发展规划、土地利用总体规划等相衔接。总体规划不断深化细化，体现了较好的适应性，对引领和指导十几年来上海城市发展发挥了重要作用。 从城市总体规划实施成效来看，规划实施有力、有序、有效，城乡建设取得

40、了巨大成就，主要表现在四个方面：一是城市经济总量和综合功能持续提升，经济结构不断优化，“四个中心”建设框架基本形成，现代化国际大都市的发展目标初步实现。二是虹桥商务区、世博园区、上海国际旅游度假区、临港地区、前滩地区、黄浦江两岸等重点地区建设取得重大进展，重点新城建设加速，城乡统筹的市域空间格局不断优化。三是以“三港三网”为重点的一系列枢纽型、功能性、网络化基础设施体系基本建成，城市运营支撑能力显著提高。四是各项民生工程切实推进，保障性住房建设和旧区改造力度加大，生态环境和公共设施建设成效显著。 从总体规划实施的具体指标来看，分为三种类型。第一类是提前实现2020 年规划指标，反映出城市建设步

41、伐加快、能级不断增强、发展支撑能力提升的良性发展趋势。如城市化水平、市域高速公路总长、机场旅客吞吐量、港口集装箱吞吐量以及部分市政基础设施供应和处理能力等。第二类是突破2020 年规划控制指标，反映出城市规模快速扩张、用地绩效相对粗放、土地和环境等资源压力巨大。如常住人口规模、城镇建设用地规模、工业用地规模、中心城人口密度等。第三类是尚未达到2020 年规划目标。其中，大部分指标虽未达到2020 年目标，但比十年前有大幅提高，并按照规划目标分阶段逐步推进。如人均公共绿地面积、市域轨道交通运营线路长度、中心城道路网密度等。另有小部分指标与规划目标差距拉大，甚至发生倒退。如中心城人均建设用地（19

42、97 年现状为53.8 平方米，规划2020 年为75平方米，但2011 年降为50 平方米），反映了中心城建设宜居城市目标的难度加大，对城市品质、生态环境和公共设施等造成压力。 二、分项内容 1、发展目标 按照总体规划的要求，上海“四个中心”基本框架已经形成，辐射国内国际两个扇面的作用凸显，城市的国际地位持续提升，正在按照总规要求实现城市发展目标定位。但面临中国和上海转型发展的新形势和上海自贸试验区建设的新要求，在未来发展过程中亟待进一步强化和明晰目标定位，持续增强参与国际竞争能力和城市综合服务能力，重点反映在以下两个方面：一是以“四个中心”建设为代表的城市国际竞争力有待进一步强化。面对国际

43、贸易分工的新要求，上海金融业无论是在成长速度还是自身金融创新能力方面都需要全面提升，而这有赖于自身的转型发展和外部政策环境的扶持。自贸区建设将在制度创新的层面有力推动上海在专业服务、政府服务、文化环境塑造等方面提高质量。二是与国际大都市相匹配的城市综合服务和辐射能力有待进一步强化。按照国家“五位一体”建设中国特色社会主义的总体要求，上海要当好全国改革开放的排头兵和科学发展先行者。这对上海辐射和服务“两个扇面”提出了更高的要求。而上海在创新驱动能力和生态宜居水平上的短板制约了自身服务长三角、服务长江流域、服务全国的综合能力提高。从新一轮国际贸易分工的格局变化来看，以知识创新为载体的第三次工业革命

44、正深刻影响既有的国际贸易价值链体系。持续增强上海对于全球人才的吸引力和本地市民的认同感，对于上海国际大都市建设的重要意义将放到前所未有的高度加以重视。这有赖于环境、政策等多方面力量共同作用。 2、城市规模 城市人口规模是影响城市发展质量的关键要素，也是本次总体规划评估的重要内容。对比总体规划的要求，全市实际居住人口1600 万人左右，集中城市化地区城市建设总用地约1500 平方公里，当前全市现状人口和用地规模已超过总体规划确定的2020 年指标，且持续增长压力很大。2012 年底全市建设用地已达3034 平方公里，占市域面积比例为44.7%，未来还面临进一步增长的压力。2012 年全市人口规模

45、达2380 万人，对环境资源和基础设施承载力提出巨大挑战，人多地少矛盾日益突出。目前存在的问题：一是人口分布不尽合理，中心城人口疏解压力较大，新城人口集聚能力不足。中心城集中了全市约50%的人口，人口密度居高不下（2010 年中心城人口密度为1.71 万/平方公里），还面临继续增长的压力，对城市安全、品质和配套均带来挑战。中心城周边地区人口集聚态势明显，2001 年-2010 年该地区新增常住人口达203 万人，人口密度为0.6 万人/平方公里。新城、新市镇人口密度较低，仅为0.27 万人/平方公里。二是建设用地结构不尽合理。截至2012 年底，上海市工业用地规模约880 平方公里，占全市建设

46、用地总面积的29%，是国际代表性城市的3-10 倍。而交通运输用地、公共服务设施用地以及绿地作为衡量宜居生活环境的重要指标，其占比低于国际同类大都市。 3、空间布局 城市空间布局是支撑国际化大都市发展的重要载体。按照总体规划要求，加快推进市域“多轴、多层、多核”、中心城“多心、开敞”的空间布局，逐步形成了与长三角联动发展的格局，松江、嘉定等新城建设有力推进，中心城“一主四副”公共活动中心框架基本建成。随着城市规模拓展呈现出了新的趋势和问题：一是市域城镇空间格局有待进一步统筹优化。从全市城乡体系的结构来看，“1966”城乡规划体系已经初步建立。但是，在建设发展的过程中仍然面临着很多新的挑战，新城

47、在规划体系中的作用尚未发挥，产城融合度不够，公共服务设施配套和交通基础设施建设滞后，难以发挥综合性城市功能。而新市镇的发展受区位、交通、产业等的影响，在人口规模、经济总量和产业功能等方面存在较大的差异。二是中心城向外蔓延的趋势没有得到有效遏制。中心城楔形绿地与建设敏感区中，建设用地不断增多；宝山、闵行等空间发展已与中心城连为一体。2011 年底，中心城和周边连绵发展地区面积已达1250 平方公里，人口约1500万人。三是长三角区域空间一体化需求迫切。近沪地区城镇和产业发展呈现以沿海、沿江、沿轴为依托的“北密南疏”空间特征。上海与周边地区城镇、产业已呈连绵发展的态势，但在空间、产业、生态、交通等

48、方面仍缺乏有效衔接。 4、产业发展 产业发展是推动城镇化发展的根本动力，优化产业结构是实现城市转型发展的重要抓手。按照总体规划提出“三、二、一”产业发展方针，上海市产业结构不断优化升级，经济总体呈现出“工业性经济”向“服务性经济”转变的趋势。随着战略性产业比重增加和一、二、三产业融合发展的特征愈加明显，城市经济开始步入服务经济主导的发展阶段。2012 年底，全市三次产业结构为60.0：39.4：0.6。但上海经济发展对重化工业的依赖、对房地产业的依赖、对加工型劳动密集型产业的依赖、对投资拉动的经济增长的依赖、产业科技创新能力不足、服务业能级有待提升和产业发展软环境建设欠缺等，制约了上海城市功能

49、塑造和经济转型发展。在产业布局方面存在一些突出问题：一是工业用地布局分散、空间绩效低，需要加强统筹。规划104 工业区块外存在大量的现状工业用地（约占总量的50%以上），且主要分布在郊区村镇。据统计，2011 年全市地均工业总产值40.9 亿元/平方公里，对比国际大都市，工业用地效率偏低，亟待加强空间布局引导、优化产业结构、淘汰落后产能、提高土地绩效。二是工业用地转型更新亟需引导。中心城及周边地区的大量老工业区和老厂房将面临转型，如果在短时间内集中转为生产性服务业和商务办公服务业，将导致全市商务办公用地供应过剩。同时，在工业用地转型的过程中，尚未充分重视教育、医疗、社会住宅以及公共绿地等方面的

50、需求。因此，亟需从整体发展出发进行工业用地转型的统筹和引导。三是商务办公建设尚需统筹优化。目前全市商务楼宇、商业设施等服务业规模快速增长，但高端商务设施总量不足，中低端商务设施空间集聚度不够，空置率偏高，整体绩效水平与国际大都市相比还存在一定差距，尚需统筹布局与规划引导。因此，亟需从城乡统筹协调的角度合理安排未来商务办公设施规划。 5、住宅发展 住宅发展是体现城市宜居水平和反应人民生活的关键要素。对照总规要求，近十年来，人口规模不断增长的同时，市民居住水平也不断提高。一方面，通过拆、改、留、修等措施，大力推进旧区改造和旧住房综合改造，改善了一大批旧住区的居住条件；另一方面，逐步建立起以经济适用

51、房、公共租赁房、廉租房和动迁安置房“四位一体”的住房保障体系，全市住宅建设呈现较快平稳发展态势。面对人口的持续增长、市民对居住环境要求不断提高与建设用地的资源紧约束的矛盾，住房建设仍面临一些突出问题：一是新增住宅用地开发建设未能充分体现聚焦新城的目标导向。新增住宅分布呈现出集中在中心城周边地区蔓延式发展，而新城的住宅用地增量相对较少的现象，与“向郊区转移、向新城集聚”的总体发展导向不相一致。据统计，1997 年至2010年间，中心城周边地区住宅用地的增量为67 平方公里（占总增量的39%），新城住宅用地增量仅为30 平方公里（占总增量的17.5%）。二是郊区新增住宅用地的综合配套环境有待提升。

52、公共交通、公共设施等建设相对滞后，与就业岗位相脱离的现象较为严重。目前上海新城缺乏与中心城相当的可达性、公共服务和环境质量等方面的居住“空间红利”，较难形成对中心城有效的住宅空间替代。三是中心城住宅用地整体开发强度过高。与控制中心城人口规模的目标导向不相符，对中心城安全、交通、环境及设施配套等方面造成巨大压力。 6、公共服务设施 城市公共服务设施是城市发展的重要基础，是保障民生的支撑条件。良好的公共服务设施配置建设有利于改善城市环境、提高生活质量，优化城市宜居水平。按照总体规划的要求,全市文化、教育、体育、卫生、养老等方面公共设施建设得到了极大发展。但仍存在以下问题。一是优质公共设施资源配置不

53、均衡。市域范围内公共服务水平区域差异大，中心城的文化、体育、医疗等公共服务设施用地总量、职工数和综合服务能力均超过新城和郊区。中心城集中了大部分的优质资源，导致中心城周边地区人口快速增长，同时也一定程度影响了郊区新城发展。据统计，2010 年郊区实验性师范性高中数只占全市总量的1/4。全市医院中50%分布在中心城八区。二是公共设施布局亟待空间统筹。面对人口的快速增长，对新增设施空间资源落地存在较大难度，应加强人口导入区域享受公共服务设施便利性的统筹考虑。以养老设施为例，中心城街道的养老机构“一床难求”，同时由于土地资源的限制，新增设施空间缺乏。然而，郊区由于交通、就医不便等原因，养老机构床位空

54、置率较高，因此需要加强统筹。 7、生态环境 良好的生态环境是保障城市健康、可持续发展的重要基础。按照总体规划的要求，全市集中推进“环、楔、廊、园”绿化系统建设，人均公共绿地面积大幅提升，城市环境显著改善。近年来，以延中绿地、世博园区绿地和滨江森林公园等为代表的中心城大型绿地先后建成；外环绿带已建成宽度100 米林带，总面积超过26 平方公里；市域相继建成4 座国家森林公园，以及依托外环绿带建设的滨江森林公园、顾村公园等，形成15 片千亩以上大型生态林,丰富了上海郊区的生态景观空间；水源保护区和自然保护区因建立了有效的生态补偿机制，得到较好的保护和控制。随着城市人口和建设用地的不断增加，上海生态

55、环境面临诸多问题：一是全市生态空间接近底线。2012 年底，全市建设用地占市域总面积的44.7%（接近50%的生态阀值），重要的生态空间被逐步蚕食，并有继续恶化的趋势。总体规划确定的生态敏感区、建设敏感区、楔形绿地等生态管控区域没有得到有效实施。截至2011 年底，建设敏感区和楔形绿地内现状建设用地约占55%左右，主要为居住和工业用地。二是城市游憩空间严重匮乏。随着城市人口规模的增长和市民生活水平的提高，城市游憩空间无法满足市民日益增长的休闲需求。近年来，上海市郊大型公园呈现饱和趋势，可供居民游玩、休闲、休憩的空间（如城市公园、郊野公园）在数量、面积、布局上均显不足，节假日尤为明显，难以满足市

56、民日益增长的休闲需求。三是区域生态安全存在隐患。区域生态问题严重制约上海国际竞争力。上海主要河道上游及沿岸地区工业密布，水体质量较差，对上海市域生态环境造成影响。上海大都市区内大量生态要素也缺乏整合，影响区域生态网络构建。四是总体环境质量亟待提升。水环境方面，上海城市水体中劣V 水质仍占较高比重；大气环境方面，2011 年底世界卫生组织公布的一份全球1099 个城市地区的空气质量报告中，上海PM10 年均浓度值为81 微克/立方米，排在995 位，与国际化大都市尚存在较大差距。 8、城市品质 城市品质是体现大都市吸引力和魅力的重要内涵。按照总体规划要求，上海历史保护管理体制日趋完善，创建了较为

57、完整的历史文化遗产体系并分别编制了规划，完成了一大批历史建筑、风貌道路和历史街区的保护修缮。文化事业不断发展，城市各级文化设施建设有力推进，功能日臻完善，布局渐趋合理，轴带发展的文化格局初步形成，并建成了一批高水平的标志性文化设施。在空间环境方面，结合城市开发和旧区改造，新增大量公共绿地，广场建设和街道空间整治也取得明显的进展。然而，由于多方原因，仍然存在一些问题和不足：一是在历史保护方面，保护的范围、内涵、方法和政策有待完善，城市风貌特色尚未充分展现。一些体现上海文化特色的历史遗产，如中心城大量的二级里弄住宅、工业遗产，以及郊区水乡村镇，仍缺乏针对性的保护规定。风貌区外大量风貌较为完整的历史

58、街坊也需要逐步鉴别认定，纳入保护管理之中。二是在文化发展方面，重大文化设施的集聚度、数量和国际影响力不够，基础性文化设施的建设和管理服务能力有待加强。尽管上海高等级文化设施（图书馆、博物馆、艺术馆、剧院、音乐厅）数量与规模与国际大都市基本相当，但服务能级（如展出面积、馆藏量、藏品等级等）尚有一定差距，缺乏丰富、多样、特色突出的文化集聚区域。三是在空间品质方面，小广场、小绿地等活动场所的数量、布局、品质、设施等不能满足活动需求，人性化、艺术化考虑尚显不足。据统计，目前上海市中心城广场用地不足20 处，且多为大型市政、交通广场，缺少可达性好、人性化的小尺度城市广场；广场、绿地、街道、步行路径之间未

59、能形成完整的公共空间网络；广场内街道家具、广告等环境要素的艺术水平不高，雕塑等公共艺术品数量较少。 9、综合交通 综合交通是支撑城市发展的重要骨架。按照上海建设国际航运中心的总体要求，上海基本形成了衔接国内外、辐射长三角的快速、便捷的对外客货运交通运输网络，率先建成了枢纽型、网络化的综合交通系统。以洋山深水港、外高桥港为主体的国际枢纽港基本建成，口岸、港口联动发展态势良好；国际航空枢纽港格局初步形成；铁路枢纽功能与线网建设取得实质性进展，建成了“三主三辅”的铁路客运站体系，京沪、沪杭（甬）两大铁路通道继续完善；基本覆盖中心城重要地区、连接重点新城的轨道交通网络效应显著；国家和长三角高速公路网基

60、本成网，在沪杭、沪宁主通道的基础上增加了沿江和沿海通道，中心城“三环、十字、多放射”快速路系统和“三纵三横”主干路系统和16 处越江交通，快慢交通有序推进。对比国际大都市，上海综合交通仍然存在以下突出问题：一是与国际航运中心相适应的国际“枢纽”功能有待提升。由于受到空域资源限制，影响了机场跑道设施的利用和航线的开辟，空运能力难以提升，国际航空港的辐射能力不够；受到国际经济环境影响和政策配套滞后因素的制约，上海在船舶交易、航运交易、全球海事保险、海运融资活动、国际组织总部、航运文化等方面建设滞后，加之对航运系统可能对城市带来的负面影响预估不足，集疏运体系、配套集卡停车场、空箱堆场配套建设滞后，严

61、重影响转运能力。二是市域综合交通系统规划和建设有待加强。用地布局与交通需求、交通设施规模与土地开发强度不匹配，交通体系难以适应城乡协调发展要求，中心城周边地区发展定位不明确，交通规划、建设滞后，现状交通系统已难以支撑这一地区发展；新城缺乏独立的交通体系构建。三是公共交通体系不够完善。城市轨道交通、城际铁、市郊铁的系统效应不够，轨道交通与公共汽（电）车整合不够，中运量公共交通建设的基本空白、地面公交专用道网络建设滞后等，对整个公共交通系统的服务水平有较大影响，造成公交吸引力不强。 10、市政设施 市政基础设施是城市正常、安全、高效运营的基本保障。总体规划实施以来，与城市开发建设需求相适应的市政基

62、础设施建设得到强化，城市基础运营能力和保障水平得到迅速提升。但由于城市及人口规模不断扩大，世博会、大型居住区、虹桥枢纽等城市建设大事件的影响等，现状的市政基础设施及网络的规模及服务范围基本已经达到或超出了总体规划要求。目前存在的问题：从城市运营能力来看，市政基础设施的整体供给能力和安全保障水平有待进一步提升。如在城市防汛安全、应急避难、电力、原水、能源供应等生命线工程保障、设施供给标准水平以及服务覆盖范围上存在不足。从未来发展的需求看，各项基础设施未来增加供给的空间极为有限，特别是水源水质、电力通道、固废设施、综合防灾的实施及保障压力很大。从建设标准来看，按照国际化大都市的品质要求，基础设施配

63、置标准和能级有待提高。局部地区供电、供水供需矛盾突出；污水厂处理能力有限，污水收集系统不完善，郊区污水处理率低于中心城。 11、实施机制 为贯彻实施城市总体规划，上海以完善规划体系、管理体制和运作机制为抓手，不断加强城市规划管理工作，逐步形成覆盖全市、层次清晰、目标明确、管理有序的城乡规划管理体系。2008年底，以规划和国土资源机构整合为契机，按照“保障发展、保护资源、引领布局”的战略目标，以“两规合一”为指导思想，通过土地闸门保障规划实施。在总体层面，建立了基本农田控制线、集中建设区控制线、工业区块控制线、基本生态控制线的四线管控机制。在详细规划层面则积极探索控制性详细规划编制和审批管理办法

64、，通过明确管理规定、技术准则、成果规范和操作规程，提高了法定规划的严肃性和规划实施的权威性。 在规划实施过程中，仍然存在以下两方面的问题。一是“两规”在管理和实施机制衔接尚需进一步深化。规划和土地在管理上衔接趋势日益明显，在城市总体规划实施过程中，如何结合土地的管理周期，将土地管理具体措施纳入城市总体规划实施机制，从土地资源配置角度给予城市总体规划足够的支撑和保障上仍有待进一步强化。二是总体规划实施评估尚无动态维护机制。2006 年上海开展城市总体规划实施评估工作，但在规划评估实践中也发现一些问题和难点，如缺乏稳定的评估机制和程序设计，缺乏连续统一的可评估的规划目标和指标，缺乏可靠的基础数据平台，缺乏与具体部门之间的实施政策制定的衔接，缺乏目标和政策修正的载体，难以与动态维护和管理有效衔接。 三、结论建议 1、加强对城市整体发展的战略引领和指导 结合总体规划实施评估的主要结论和重大问题，建议研究形成指导上海城市可持续发展的重要决策和纲领性文件，并报请市委、市政府审议发布执行，指导引领城市健康发展。 2、研究部署和适时启动新一轮城市总体规划编制工作 适应未来发展的形势和要求，建议研究并适时启动新一轮城市总体规划编制或修编，制定工作方案，结合全市规划土地工作会议予以安排。 3、针对城市发展的重要任务