分析目前我国养老保险制度的现状与问题

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1、分析目前我国养老保险制度的现状与问题2010秋本科公共事业管理卢筱日匀【内容摘要】我国养老保险制度从建国到现在经历了三个阶段，很好地为经济稳定和社会发展做出了贡献，但随着我国老龄化社会的提早出现，及经济和社会环境的改变，我国现有的 养老保险制度面临着严峻的考验，现存在不少的问题亟待解决，诸如资金缺口、空帐运行、 养老金替代率高且不一、养老保险制度覆盖率低等。政府可从重新确立政府职能、解决空帐 问题、建立多层次的养老保险体系、多渠道补充养老保险基金等方面入手，研究解决我国现 有的养老保险制度存在的问题。总之，一个运行良好的养老保险制度关系到国家的稳定，是 建立和谐社会的有力保障。【关键词】养老保

2、险制度；发展历程；社会统筹与个人账户；空帐运行；养老保险制度覆盖 率；养老金替代率；退休年龄偏低一、引言为了解决我国人口增长过快的问题，我国从 1978年开始实行计划生育政策， 对人口出生率进行控制，有效的控制了人口的快速增长，为我国经济的腾飞发展 和综合国力的增强提供了有力的支持。但在发展之余，计划生育也给我国社会带 来了不小的负面影响。由于严格控制了人口增长，宵年人数相对与老年人的比率 越来越低，中国已经进入老龄化社会。在退休行为与退休政策一书中，明确 指出21世纪的中国将进入一个不可逆转的老龄社会。现在中国老龄化呈现五个基 本特征：老龄人口绝对数为世界之冠；人口老龄化发展速度快；未富先衰

3、，经济 压力很大；老年人口在区域分布上不均匀；老龄人口高龄化趋势十分明显。从现 在到2020年，人口老龄化进程明显加快，年均增长速度将达到3.28%,大大超过总人口年均0.66%的增长速度。随着20世纪6070年代中期的新中国成立后第二 次生育高峰人群进入老年，20212050年是人口加速老龄化阶段。由于总人口逐渐 实现零增长并开始负增长，人口老龄化将进一步加剧。到 2023年，老年人口数量 将增加到2.7亿人，与014岁少儿人口数量相等。到 2050年，老年人口总量将 超过4亿人，老龄化水平推进到30恕上。20512100年是稳定的人口重度老龄化 阶段。2051年，中国老年人口规模将达到峰值

4、 4.37亿人，约为014岁少儿人口 数量的两倍。中国人口老龄化的程度不断加剧，就意味着作为非劳动力的老龄人 口比重将不断 上升，劳动 力比重下 降。而据世 界银行对 中国人口的 预测，到 2020-2030年间，中国的劳动力人口将不再增长，2030年以后开始下降，同时65 岁及65岁以上的人口将稳定而迅速增长，其结果是，人口依靠率或者说老龄人抚 养率（65岁及以上人口数与15 64岁人口数的比例）从1990年8.7咐曾长到2050 年的31.2%。二者近乎相同的数据都告诉我们养老将成为中国未来经济和社会发展 的内在钳制力量，它日益成为中国走向和谐社会和共产主义社会的沉重负担，如 果不能很好地

5、解决养老问题，中国对共产主义社会的实现将难上加难。于此相对 应，我国的养老保险制度面临考验也越来越严峻。、二、我国养老保险制度的发展养老保险是一种社会保险，是国家根据人民的体质和劳动力资源情况，规定 一个年龄界限，当劳动者达到这个年龄界限时作为年老丧失劳动能力，解除劳动 义务，由国家和社会提供物质帮助，保障其晚年基本生活的一种社会保障制度。 它是社会稳定的“安全网”。中国的社会养老保险制度已经经过了几十年的历程， 经过这多年的摸索、探讨、研究、实践，逐步形成了一套有中国特色的养老保险 制度。它基本由三个不同层次的养老保险组成，即基本养老保险、企业补充养老 保险和个人储蓄型保险，由此初步构建了我

6、国现代养老保险体系的制度框架。我 国的养老保险制度的发展历程大致经历了三个阶段。（一）第一阶段：初步建立阶段一一传统型养老保险制度的建立（1951-1978）1951年2月，国家政务院颁布了全国统一的中华人民共和国劳动保险条例， 1958年，国家对养老保险制度进行了修改，国务院发布了关于工人、职员退休 处理的暂行规定（草案）。规定将企业和机关事业两个相对独立的养老保险办法进 行了统一，养老保险制度基本在全国范围内建立起来了。1966-1977年间（十年动乱期间），建国初期建立起来的养老保险制度处于停滞、倒退的阶段。1978年国家再次对养老保险制度进行了修改，国务院发布了关于安置老弱病残十部的暂

7、行 规定和关于工人退休、退职的暂行办法，退休制度得到了恢复。传统养老保 险制度在当时保证了社会的安定，保障了人民的基本生活，但其特点也使其在从 计划经济走向市场经济时面临巨大挑战。（二）第二阶段：改革实践阶段一一社会统筹阶段（1978-1991）这个阶段，随着经济体制改革的深入，市场经济的快速发展使得传统计划经 济体制下形成的单个企业内部自保的传统养老保险制度所隐含的企业间负担的不 均衡以及退休人员保障与所在企业经营风险相关的弊端逐步显现出来，传统养老 保险制度存在的严重缺陷。1986年7月，国务院发布了国营企业实行劳动合同 制暂行规定，规定国家对劳动合同制工人退休养老实行社会统筹，企业和劳动

8、合 同制工人按规定的比例缴纳养老保险费，筹集养老保险基金。这个规定表明，在 经济体制改革的新形势下，国家将放弃传统的养老保险制度，转而实行国家、企 业和职工个人三方共同承担责任的社会化的现代养老保险制度，并由劳动合同制 工人推广到全国所有国有企业职工。退休费社会化统筹机制开始在国有企业中试 点实行。（三）第三阶段：探索实践阶段一一社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度 探索实践阶段20世纪80年代后，由于老企业的退休人员不断增加， 老企业退休金发放的压 力越来越大，新建立的企业却没有这块的压力，这必然造成新老企业在竞争中的 起点不一样，老企业在竞争中频频失利，实在无力支付众多退休职工的退休金，

9、 个人劳保的工资无法给付。为此，1991年国务院颁布了关于企业职工养老保险 制度改革的决定文件（国发【1991】33号），确立了实行社会基本养老保险、企 业补充养老保险、个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险原则。乂由于各地 在养老保险的改革中出现混乱局面，国务院于1995年发布关于深化企业职工养老保险制度改革的通知（国发【1995】6号），开始研究统一的基本养老保险制度， 并与1997年7月颁布了关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定 （国 发【1997】26号），明确了 “社会统筹与个人账户相结合的模式”是中国城镇企业 职工基本养老保险的统一模式，企业补充养老保险和个人储蓄养老保险为

10、基本模 式的补充。养老保险逐步社会化，由独立于企业和事业单位的社会保险经办机构 管理社会保险事宜。管理基金由非官方机构负责投资运营，养老金不再有退休人 单位发放，而是由银行发放，到 2001年企业退休职工的养老金基本上全部由银行 发放。三、我国养老保险制度的问题（一）机制转轨过程中存在着巨大的资金缺口。要保障企业离退休人员按时足额发放退休金的关键在于要有可靠保证的资金 来源。而我国现在一些地方的养老保险基金面临非常严峻的问题。社会养老保险 基金从现收现付模式转向“社会统筹与个人帐户相结合”的部分积累模式，从财 富流动的机制上来看，现有的在职在岗的劳动者除了要为自己缴费之外，还必须 为退休的上一

11、代再交一次费用。存在着一代人必须养活两代人的难题，即当代劳 动者在为自己积累资金、充实自己的“个人帐户”之外，还必须缴纳足够的基金 养活上一代人。在社会极度进步的时代，经济高速发展也带来了极不稳定的因素， 随着我国老龄化社会的提前和企业破产导致下岗职工增多，社会养老保险基金的 筹集更加困难。由于各种因素所致的经营不景气、频临倒闭或破产的企业很多， 同时，下岗职工的人数也因此而增多。虽然企业破产了，职工下岗了，但时间不 会停止，由此产生的养老保险基金还得继续交，但下岗的职工拿不出这部分资金， 但退休的那部分职工的退休工资还得继续发放，必然造成退休金的大量增加，同 时作为多层次保险的第二主力的企业

12、年金由于企业方面缴费比例不高、工资基数 不实等原因难以继续增长。在这种情况下，社会养老保险基金只出不进，社会统 筹的入不敷出可想而知。更应该看到的是我国很大一部分行政、和事业单位还没 参加基本养老保险，他们的养老金仍然是由国家全额给付。近年来我国很多地区 已经出现了资金收不支的现象，资金缺口越来越大，养老保险制度面临着严重的 债务危机。（二）历史欠账严重，个人账户“空账”运行规模大。个人账户空账运行，其形成原因主要是那些已经退休的企业事业老职工和新 制度实施前参加工作的职工过去都没有个人账户的积累，以致造成了这部分个人 账户的空账；同时目前我国用社会统筹部分资金也根本不能满足支付离退休职工 的

13、养老金要求，那么最好及最直接便利的办法就是挪用在职职工个人账户上积累 的资金，这就是上文提到的现有的在职在岗的劳动者除了要为自己缴费之外，还 必须为退休的上一代再交一次费用。这样就使使我国养老保险基金的债务不断增 加，按规定已缴纳了基本养老保险费的所有在职职工的个人账户上的积累全部或 部分变成了空账。据全国社会保障基金理事会副理事长解学智介绍：“目前中国每年的养老金压力主要发生在两方面， 一是征缴的养老金收不抵支，每年大约在500 亿-600亿元人民币，一直由中央财政在拨付；二是个人账户每年被挪用1000多亿元用于统筹，2004年个人账户缺口已经积累到 7400多亿元人民币”。2005年4 月

14、20日，劳动和社会保障部副部长刘永富在 “北大CCISSR（中国保险与社会保障 研究中心）论坛”上也表示：“从1995年社保制度改革以来，截至2004年底，中 国养老保险个人账户的空账规模累计己达7400亿元，而且每年还将以1000多亿元的速度增加。”（三）养老金替代率过高且不一，已不适应养老保险制度的发展。养老金替代率是指劳动着退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之 间的比率。它是衡量劳动者退休前后保障水平差异的基本指标之一。养老金替代 率越高，养老保险金的支出水平就越高。但是我国目前情况是养老金替代率的过 高。虽然说实际上目前（2012）普通城镇的养老金替代率只有 30知右，但公务员

15、 和事业单位工作人员养老金替代率高达 80%若算上各种名目的补贴，部分机关、 事业单位职工的退休金替代率可以高达 90以上，二者均衡一下，这个水平远高于 40%-60%勺国际水平。因而，我国目前养老金支付压力大，不适合目前养老保险制 度的发展。之所以造成目前这个过高且不一的原因，关键是现行制度下，机关事 业单位人员退休养老金和企业人员退休养老金，实行两种截然不同的制度，也就 是养老“双轨制”。机关或事业单位的职工养老金由国家全额拨款，而企业职工 的养老保险是采用社会统筹和个人账户相结合的方式，由企业、职工共同负担。通常情况下，企业为了将利益最大化，总是想方设法压低职工的缴费基数。这样 企业的压

16、力自然就小了，职工的社会保障水平自然非常低。而机关、事业单位的 职工，国家为其划拨养老金，不仅以员工的实际收入为基数，而且还随着其工资 和工龄的增长而增加。这样，机关、事业单位的职工和企业的职工退休时待遇差 别乂怎能不大呢？差距过大也会造成社会养老保险基金统筹和调节的困难和压 力。（四）养老保险体系中的“所有者缺失”和越位。当前，我国个人帐户中的养老基金实质上是缴费人的资本或劳动收入的一部 分，所以，从经济学上产权明晰这一原则出发，理应成立一个代表缴费人利益的 组织来对这部分基金进行管理。而我国目前的情况却是在基本养老保险制度不够 完善的情况下，政府过度的十预到了补充养老保险金的管理中，政府成

17、为养老基 金的托管人。这极大地限制了商业养老保险的发展。另一方面，政府对农村养老 保险制度和财政方面的支持力度不够，却对其经营表现出了极高的积极性。所以， 我国目前的基本养老保险基金实际上就处于“所有者缺位”继而“所有权悬空” 的状态，个人账务中的养老基金完全是由政府的社会保障管理部门控制着，政府 部门既是账户的监管者，同时乂是账户的直接管理者。在这种状态下，发生融资 困难和基金被挪用的情况，也就不足为奇了。（五）现行的退休制度不适合我国养老保险制度的发展。我国从50年代初就确定男女性的退休年龄。男性 60岁、女性55岁退休的规 定一直延用至今。可以说就目前情况分析，退休年龄偏低，且男女性别在

18、退休年 龄上差距太大。当前，西方国家的退休年龄基本确定在男性65岁，女性60岁左右，有的国家甚至更局。退休年龄的周低决定着领取养老金时间的长短。而退休 年龄越低，则意味着领取养老金的时间越长，即用于支付养老金的基金需求就会 越多。加上生活和医疗水平的提高造成我国人口的老年抚养比不断攀升，有关专 家预测我国到2060年养老抚养比为60.3%。另一方面，由于女性的平均寿命明显 要比男性高，而在我国，女性却要比男性早 5年退休，这不仅加剧了我国养老金 支付的负担，而且对保障妇女权利也是不利的。（六）我国社会养老保险制度层次缺失，覆盖范围小。我国社会养老保险制度层次缺失，覆盖范围小，不利我国养老保险制

19、度的发 展。我国养老金制度模式从1993年提出实施多层次养老保险模式。但作为养老保 险体系重要组成部分的企业年金养老制度推进缓慢，覆盖率小，大部分城镇职工 依然仅有基本养老保险。企业年金是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的 基础上，自愿建立的补充养老保险制度，是多层次养老保险体系的组成部分，由 国家宏观指导，企业内部决策执行。但我国政策乂规定只有依法参加基本养老保 险并履行缴费义务，具有相应的经济负担能力，已建立集体协商机制的企业才允 许按政策设立企业年金。这样一来，只有少部分经济效益较好的能源、金融和通 讯等国有企业设立了企业年金，而与此同时，国家乂没有对非国有企业及其缴费 相对应的养老

20、金承诺做出制度化的、具有法律效力的保证。制度漏洞是造成覆盖 率不足的一个重要原因。很多国有、集体企业使用农村、外来劳动力临时工，非 公有制企业职工、城镇个体工商户及其雇工、城镇自由职业者、农民工，大部分 没有纳入养老保险覆盖范围。我国社会养老保障的有效覆盖面到目前仍只有50%左右0四、我国养老保险制度的改革趋势（一）建立多层次的养老保险体系，努力提高养老金保值增值能力。多渠道的补 充养老保险基金。国家应该加大基本养老保险的执行力度，努力将政策贯彻到底，通过制定政 策鼓励扶持企业为员工建立企业年金制度，同时应该大力弘扬中华民族传统的家 庭养老美德，这是供养和反哺的循环，也是社会构成的重要一面。在

21、提高养老金保值增值方面可以通过把部分资金投入运营的方式来增加基金 的收入，利用社会保险基金进行投资，购买国债或者存入国有商业银行等。这样 一来，国家长期建设需要的资金可以依赖于此而解决一点。国内资本市场的进一 步规范，应积极开拓基本养老保险基金的投资市场，可以有选择地以一般投资人 身份投资上市流通股，将养老保险基金的投资方向着眼于建设周期较长、有稳定 回报的长期投资领域。，可以有选择地投资于优良的企业债券或基本建设债，以真 正发挥长期资金的优势，创造最大的经济效益；而经济效益的提高不仅将直接对 国民经济产生良好的影响，同时乂间接实现了基金收入的稳步增加。6 / 8（二）重新定位政府在养老体系中

22、的职能，逐步解决个人账户的“空账”问题。加强管理，建立账户分立制，实行个人账户专管体系和社会统筹专管体系， 从而避免社会统筹向个人账户“借”的风险。国家应该通过法律手段来建立专门 的机构部门来负责个人账户管理，而这个机构应该是专业化的，使其基金得到有 效的管理和营运，确保其保值增值。政府的职能应限制在社会统筹这一块上，对 基金管理机构进行监督，定期考核其绩效和风险管理水平。另外，国家还应明确 责任，对退休早的“老人”的养老保险基金进行财政补贴，使养老保险金能够按 时发放。（三）解决养老金替代率的过高的问题。结合实际情况逐步降低“老人”养老金替代率，适时上调“中人”“新人”中低收入者的养老金替代

23、率。通过养老金替代率的调整，将使养老保险收支状况得 以改善。还可以加强财政补助力度。由国家财政建立专门基金，进行转移支付， 从而改善了养老金收支平衡。（四）适度改革我国现行的退休制度。鉴于目前的男性60岁，女性55岁的退休制度已经不适合中国的发展，给国 家的造成了沉重的负担，应考虑逐步提高法定退休年龄。这一点可以向国外学习， 美国的退休年龄已提高到65-67岁，德国的退休年龄是女性65岁，男性67岁， 意大利男性退休年龄从今年起提高到 65-66岁，女性退休年龄从2018年起提高到 60-66岁，我国也应该适度提高退休年龄了。 有研究表明，中国目前的退休年龄如 果各提高5岁的话，当前退休人口会

24、减少1000万，在支付水平不变的前提下，养 老金的支出可以减少1/3。另外，国家还可以建立弹性退休制度。允许劳动者在退休年龄、退休方式和 退休收入方面具有某种弹性、较为灵活的退休制度。在知识经济领域工作的人， 退休年龄可以适当延长一些；从事体力劳动的人，退休年龄则可以适当提前。弹 性退休制度好就好在既有统一的尺度，乂为每位劳动者根据自己的具体情况选择 合适的退休年龄留出了充足的空间，从而具有最大限度的伸缩性和激励性，这是 符合世界退休制度的发展潮流的。（五）建立不同养老保险体系，逐步扩大养老保险制度的覆盖率，以适应我国不 同的人口群体。首先要完善城市养老保险体系，然后发展农村养老保险体系，使城

25、市养老保险 体系和农村养老保险体系协调共同发展，这样我国的养老保险制度就会覆盖全国，7 / 8所有人都得到保障，我国养老保险制度得到完善和顺利发展。五、结论总之，养老保险制度关系到国家的稳定，是建立和谐社会的有力保障。可以 说它是关乎国运，惠及子孙的系统工程，我们应该慎重对待，要根据我国的国情 不断改进、完善我国的养老保险制度，更好地促进国家的发展。六、参考文献【1】 樊明等.退休行为与退休政策 M社会科学文献出版社 2008【2】 彭浩然等.我国养老保险个人账户“空账”规模变化趋势分析J2008 (6)【3】杨琳王亚男.全国社保基金：国资划转曙光初现一一专访全国社会保障基金理事会副理事长解学

26、智J瞭望2005年第43期【4】朱IW .养老金制度的经济分析与运作分析M中国人民大学出版社，2002.【5】钟添生.中国养老保险制度的现状及其思考J. 网络财富.2008年第09期【6】熊小燕.浅析养老保险基金缺口成因与解决对策J. 财政监督.2006年第17期七、致谢当我在键盘上敲下“致谢”这两个字时，这篇论文已撰写完毕。从选题开始, 查找收集资料，到编写提纲、撰写论文、提交初稿，再到指导老师批阅，这期间 差不多有三个月的时间。这三个月对我来说如白驹过隙，转瞬即逝，是紧张的， 也是充实的，这期间与指导老师的交流是舒心的，是愉快的。在此我要特别感谢 我的论文指导老师张振改老师，从选题到定稿，一直离不开的他悉心指导和热情 的帮助，可以说没有张老师的教诲我的这篇论文就无法成型。另外我还有在此感 谢那些热心帮助过我的老师和同学，谢谢你的关心和爱护。同时要感谢公司同事 在我撰写论文过程中对我的支持和鼓励，感谢家人对我始终如一的关怀。8 / 8