行业发展研究资料(No2003-6)

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1、编号：时间：2021年x月x日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第38页 共38页行业发展研究资料（No.2003-6）欧洲委员会就强化欧盟内的法定审计向欧盟理事会和欧洲议会的报告美国安然等财务欺诈事件发生后，引起了欧盟的高度注意。欧洲委员会为此发布了欧盟就与安然事件相关政策问题的初步反应的报告，得到2002年4月欧盟各国财长会议和欧盟审计委员会的认可。随后美国国会通过的萨班斯法案，在欧盟各国再次引起强烈反应，欧洲委员会专门就强化欧盟内的法定审计向欧盟理事会和欧洲议会提出了报告，其核心内容是：欧盟各国在应对安然事件和萨班斯法案中所要采取的一系列措施。该报告包括三个部分：一是在欧盟层面建立法定

2、审计监管框架；二是提出了增强审计师作用的十项措施，包括欧盟各国自2005年开始使用国际审计准则、改进公众对行业的监督、完善公司治理结构、完善质量保证体系、研究改进道德规范、提高审计师的独立性、加强教育与培训体系和制度、强化惩戒体系、提高审计公司及其网络所的透明度、研究审计师的责任，另外提出了与美国萨班斯法案有关的相互承认问题；三是拓展欧盟内部审计市场，打破内部跨国服务障碍。为跟踪掌握世界各国对美国萨班斯法案的反应及有关动态，我们组织翻译了这份报告。中国注册会计师协会编二三年十一月十七日欧洲委员会就强化欧盟内的法定审计向欧盟理事会和欧洲议会的报告（本报告内容适用于欧洲经济区）欧洲委员会 布鲁塞尔

3、 2003年目 录1背景和简介32现代监管框架32.1.一个现代的、原则基础的第八号指令32.2.设立审计监管委员会33增强审计的作用33.1从2005年开始欧盟内的法定审计均使用国际审计准则33.2对审计职业界的公众监督33.3与法定审计有关的公司治理结构；审计委员会和内部控制33.4道德规范33.5审计师的独立性33.6质量保证33.7教育和培训33.8违纪惩戒体系33.9审计公司及其网络的透明度33.10审计责任33.11欧洲委员会策略的国际部分；萨班斯-奥克斯利法案和相互承认34拓展欧盟内部的审计服务市场34.1欧盟内审计公司的建立34.2审计服务的跨国提供34.3欧盟审计市场结构和准

4、入3有关法定审计的十项行动计划3名词英汉对照表3译者附记：有关欧盟的背景知识31背景和简介安然的崩溃和随后的多起财务报告丑闻引发了欧盟国家要求对财务报告、法定审计、公司治理结构和资本市场做进一步审视的呼声。在过去的12个月里，全球证券市场投资者的信心严重受挫，审计行业的公信力也大大削弱。安然事件造成的后果，美国为恢复投资者信心所采取的一系列措施，萨班斯-奥克斯利法案的颁布，以及欧盟最近所出现的财务报告问题，这一系列事件都要求重新审视欧盟法定审计应优先考虑的事项，这是欧洲委员会为改善公司治理结构所采取的措施之一。欧洲委员会还相应发布了欧盟现代公司法律与改善公司治理结构报告。由于欧盟缺少针对法定审

5、计的一套协调的方法，所以欧洲委员会于1996年就针对欧盟层面上的法定审计作用所应采取的进一步行动的范围和需求进行了全方位的反思。这一反思是由欧洲委员会1996年的绿皮书 O.J. N C 321, 28.10.1996, p. 1欧盟内法定审计的角色、地位和义务所引起的。对绿皮书的回应表明，除了拟定全面处理欧盟内法定审计许可的欧盟理事会84/253/EEC O.J. N L 126, 12.5.84, p. 20指令第八号指令以外，在欧盟层面上，还应有更进一步的行动。在欧洲委员会1998年的欧盟内法定审计的未来 O.J. N C 143, 8.5.1998, p. 12报告中，包括了从这些回应

6、中所得到的政策结论。1998年的报告建议成立欧盟审计委员会，专门就加强会计行业和成员国之间的合作采取进一步的行动。这个委员会的核心目标是提高法定审计的质量。主要的议题包括外部质量保证、审计准则和审计师的独立性。在该审计委员会工作的基础上，2000年11月欧洲委员会公布了欧盟内法定审计质量保证建议 O.J. N L 091 , 31.3.01, p. 91，2002年5月公布了欧盟内法定审计独立性建议 O.J. N L 191, 19.07.02, p. 22，这两个建议正在为各成员国所执行。采用国际审计准则（ISAs）的准备工作也正在进行当中。尽管已取得了这些成绩，欧洲委员会相信，现在的形势要

7、求采取进一步的措施，以增强资本市场上投资者的信心，提高欧盟内审计的公信力。要防止出现反射性的监管反应，稳步实现欧盟理事会所要求的，在2005年建成有效率的欧盟资本市场的全面目标。欧洲委员会意识到“紧急事态立法”的风险，打算在经过广泛的协商后，做出一个充实的、有效的，同时是综合的、平衡的和适当的回应。虽然审计是保证财务报告正确性的重要手段，它并非导致最近的财务报告丑闻的唯一因素。要使欧盟资本市场的财务报告变得透明，需要由参与者和监管者组成的一个更大的系统，而审计则是这个系统的组成要素之一。所建议采取的关于法定审计的监管措施，需要在欧洲委员会的金融服务行动计划和欧洲委员会对安然崩溃的反应这样一个更

8、加宽广的范围内考虑这里所称“对安然崩溃的反应”是指欧洲就与安然事件相关的政策问题的初步反应一文 该欧盟就与安然事件相关的政策问题的初步反应是由马克特（Markt）总理事作为新闻版本(IP/02/584)在网上公布的，链接地址：http:/europa.eu.int/comm/internal_market/en/company/company/news/ecofin_2004_04_enron_en.pdf，该文在2002年4月于奥维耶多(西班牙西北部一城市)召开的欧洲经济和财政部长理事会(ECOFIN)的非正式会议上得到了广泛的认可。作为对维特（Winter）报告的反应，欧洲委员会公布了关于

9、公司法律和公司治理结构的报告，而建议采取的监管措施对该报告起了补充作用。审计是良好公司治理结构的重要组成部分。欧盟的资本市场是一个全球性的市场，这表现在：跨国投资者、同时在多个证券市场上市的公司以及国外注册人。从这个角度讲，欧盟的资本市场应当成为对所有证券发行者和投资者都有吸引力的市场，应确保得到全球范围内的投资者理解，并为投资者提供高水平的保护。欧盟通过推动和要求使用有助于发挥欧洲资本市场作用的、为国际社会接受的、高质量的准则来达到这一目标，同时欧盟的资本市场拥有确保正确应用准则的基本制度安排。审计师所提供财务信息的可信度对于上市公司以及更广泛范围内的实体都是很重要的。现行的欧盟法律体现了这

10、一点，其中对所有的有限责任公司、所有的银行和保险企业的审计要求作了规定 第四号(78/660/EEC) 和第七号(83/349/EEC)公司法律指令有关银行(86/635/EEC)和保险会计(91/674/EEC)的指令,其中包括了对审计的要求。根据第四号和第七号指令，成员国可以对小型企业不做出上述的审计要求。所以，作为欧盟审计的政策制定一贯的出发点，可信度要求覆盖了欧盟内所有的法定审计业务（超过100万宗），这一数字明显大于欧盟内上市公司7000家的数字。在必要时，应当以公众利益（“公众利益主体”）的水平为基础对政策和措施做出区分，特别应当考虑到中小型企业（SMEs）的需要。伴随着欧盟对欧洲

11、委员会安然文件的初步反应，欧洲委员会的工作人员与欧盟审计委员会的成员就未来应优先考虑的事项进行了讨论。本报告的第二章制定了欧洲委员会的欧盟内法定审计的现代监管框架，第三章和第四章描述了所设想的法定审计监管措施。欧洲委员会要做出关于所描述监管措施的建议，需要与欧盟审计委员会紧密合作，并且履行恰当、透明和应有的程序。2现代监管框架2.1.修订第八号指令1998年有关法定审计的报告促使了欧洲委员会2000年外部质量保证建议和2002年审计师独立性建议的采纳。这些建议在各成员国得到应用，欧洲委员会将在这些建议应用3年以后对协调的程度做出评估。然而，在安然事件下要求更加严格地应用这些建议，而那些不具有约

12、束力的手段，达不到其要求的严格程度。为此，欧洲委员会启动了第八号指令的修订工作，以便为欧盟内所有的法定审计提供一个全面的基本的法律。在恰当的程度上，这些原则也适用于非欧盟会计公司所从事的欧盟资本市场上市公司的审计业务。第八号指令自从1984年颁布以来一直未作修改，主要用于对欲从事法定审计的自然人或法人的批准。其中还包括大量的从上个世纪90年代起就已经过时的有关置换的条款。现在的第八号指令缺少确保恰当的审计基础的综合内容（例如公众监督、违纪惩戒体系和质量保证体系），也没有涉及到审计准则、独立性要求和道德规范的内容。根据当前的形势，应当对第八号指令加以革新，使其成为更精炼、更综合的欧洲法律，其中应

13、当包含可以支撑起欧盟内法定审计的足够清晰的原则。欧盟制定审计（和财务报告）政策的方法从本质上讲是一个基于原则的方法，未来的行动应当体现这一方法。然而，对原则正确和一致的应用会要求提供额外的说明，例如详细的指南、最佳的实务建议等。在制定审计师独立性建议时也遵循了这一方法。欧盟法律采用了以足够清晰的原则，同时附有应用措施的方法。这是一种符合兰姆福鲁斯（Lamfalussy）法的方法，它不仅适用于证券市场，现在也正被考虑用于银行和保险部门。既然欧洲资本市场是一个全球性的市场，那么当把这些原则应用于向欧盟资本市场上市公司提供审计服务的非欧洲会计公司时，应当认可其他监管体系所提供的与之相当的解决方法。2

14、.2.设立审计监管委员会欧盟法定审计政策制定的方法是在1998年报告中确定的，本质上是一种“受到监控的自律”。处理由自律所带来的审计问题，这对欧盟审计行业是一个挑战。为适应这一方法，欧盟审计委员会包含了来自审计行业的代表。到目前为止，这一安排证明是有效的。行业代表对欧盟审计委员会的工作作出很大贡献，他们与各成员国的监管者交换意见，从而提高了在关键性政策问题上的相互理解。然而，在目前情况下，公众利益代表和审计行业代表之间的原有平衡不得不被打破，以便确保欧盟独立审计政策制定的独立性。这一平衡的改变并不意味着欧盟的政策制定将不再参考和利用职业界的知识和资源。可以肯定的是，无论从事实还是期望上讲，无论

15、现在还是将来，重视公众利益，都是欧盟审计政策制定的最高原则所在。新的平衡将通过审计监管委员会的建立来实现。现有欧盟审计委员会应该更名为“审计咨询委员会”，它将继续发挥其作为监管者和审计行业“预备性”论坛的作用。新审计监管委员会将是一个独立的监管委员会，它将根据第八号指令的修正案设立，并根据现有法律之间的协调安排来运作。各成员国的代表将由欧洲委员会任命。欧洲委员会将根据协商程序，采取恰当的实施措施。相应的，有关法定审计的措施将不再由会计指令联系委员会执行，该联系委员会将继续处理会计的有关问题。建立现代监管框架相关措施的总结：（1）：打算对公司法指令第八号加以修订，给出一个综合的、基于原则的指令，

16、到2004年第一季度该指令将会适用于欧盟内所有的法定审计。修订后的指令将会确定审计师的角色和地位，界定审计基本的要求，以确保高质量的审计。它将包括以下条款：教育（见3.7）,公众监督（见3.2），质量保证（见3.6），违纪惩戒（见3.8）,审计准则（见3.1）,道德和独立性（见3.4和3.5）。（2）修订后的第八号指令，将提出设立欧盟审计监管委员会。3增强审计的作用安然崩溃之后，欧洲委员会发布了题为欧盟就与安然事件相关的政策问题的初步反应的报告，其中对包括法定审计在内的五个关键性领域的政策行动，提出了综合性看法。欧盟各国财长在2002年4月奥维耶多会议上，均对该报告表示认可。下面大多数建议的措

17、施（从3.1到3.7）都来自于该报告。这些建议也经过欧盟审计委员会成员的讨论。3.1从2005年开始欧盟内所有法定审计均使用国际审计准则支撑欧盟内统一的高水平审计质量的一个关键要素在于：统一审计准则的应用。从1999年开始，作为采用国际审计准则的准备工作之一，欧盟审计委员会通过对国际审计准则的试用，与各成员国的审计要求进行比较。这一试用表明，各国的审计要求在很大程度上与国际审计准则是趋同的。然而，试用的同时也表明，在某些具体问题上，国际审计准则还需要加以改进，例如，跨国集团审计准则的发展、国际审计准则审计风险模式的更新、与国际会计准则相关的审计指南的完善。国际审计和鉴证准则委员会正致力于改进现

18、行的国际审计准则。欧洲委员会支持国际审计和鉴证准则委员会在制定最高质量审计准则方面的努力。欧洲委员会打算从2005年开始，要求欧盟内所有的法定审计都遵循国际审计准则。但要想成功实施这一方案，还需要做大量的准备工作，包括：国际审计准则和各国审计要求之间差异的分析和相应的更新；一系列国际审计准则评价原则的建立；对认可系统的评估；通用审计报告的制定；高质量地用所有成员国语言翻译的可能性。关于审计报告，欧洲委员会计划采用即将公布的国际审计准则第700号审计报告作为分析欧盟各国行业团体之间审计报告差异的起点，这一工作将由欧洲会计师联合会来推动。国际审计和鉴证准则委员会是国际会计师联合会的常设技术委员会。

19、在后安然时代，欧洲委员会相信，需要认真考虑将国际审计和鉴证准则委员会的准则制定功能与国际会计师联合会区分开来的问题。当前，国际审计和鉴证准则委员会的审计准则制定工作基本上是由审计行业所承担，并且主要为审计行业所服务。尽管，最近该委员会对自身加以改进，提高了应循程序的透明性，吸纳了有限的非执业人士加入委员会以更加代表公众利益。但国际会计师联合会治理结构的最顶层仍然由国际会计职业界所控制。准则制定机构独立于国际会计师联合会，从公众利益出发开展活动，采用一个主要由国际利益相关者（主要是非执业人士）组成的治理结构，从公众利益的角度看，这样的准则制定机构才是更为可信的，也更容易为欧盟所接受。针对国际审计

20、准则措施的总结：（1）通过本报告宣称，欧盟的目标是从2005年开始欧盟所有的法定审计都遵循国际审计准则；（2）成立审计顾问委员会:为2005年开始成功的应用国际审计准则做好准备。主要准备活动包括：对国际审计准则中欧盟和成员国审计要求未予规定的部分加以分析；制定通用审计报告和高质量的翻译；推动对国际会计师联合会/国际审计和鉴证准则委员会审计准则制定程序进一步改进；特别应当关注对正当公众利益的维护；（3）如果上述分析的结果是令人满意的，那么欧洲委员会将从2005年开始强制推行国际审计准则。3.2对审计行业的公众监督公众监督是对审计作用保持信心的主要因素。信心的丧失是由于公众认识到，任何自律行业在处

21、理其缺陷时，都会面临利益冲突的风险。到目前为止，欧盟内的公众监督仅仅体现在欧洲委员会质量保证的建议。对于已经达成共识的措施需要予以实施，例如要求这样一个监督机构应该以非执业人士为主。对质量保证的公众监督的实际组织在不同的成员国之间是不同的，这取决于各国法律授权实施审计质量监管部门的重要性和审计行业监管的现行框架。证券行业监管者和各部门的具体监管者可能是公众利益的代表。但是任何与公众监督有关的措施应当考虑到其他利益相关者所扮演的潜在的角色。没有任何的监管者或利益相关者能代表足够大范围的利益，在对欧盟内超过一百万担负着法定审计任务的审计师的监管中，可以充分地反映出各方的不同利益。为协调欧盟内的公众

22、监督，首先需要分析现在各成员国公众监督体系的差异和共同性。欧盟审计委员会已经开始对现存的公众监督系统展开分析，并讨论了为实现整个欧盟内一致的公众监督国家体系所需达到的最低要求。下面对与公众监督相关的问题加以说明：监督的范围（例如教育、许可、准则制定、质量保证、违纪惩戒体系）监督的能力（例如调查和违纪惩戒能力）监督委员会的组成（例如非执业人士为主、适当的任命程序）监督的透明性（例如年度工作计划和行动报告的公开）资金（例如审计行业不是唯一的资金来源）考虑到正在形成的欧盟资本市场，需要有一个欧盟内的法定协调机制，以便将各成员国的系统变成一个综合的、有效率的、泛欧洲的网络。对于在国家层面上负责公众监督

23、的人而言，能够定期会晤，就共同关心的问题交换看法、交流经验并推动实务完善是很重要的。考虑到辅助性原则，欧洲委员会相信监督的实际贯彻是各个成员国的责任。欧洲委员会已经意识到自己在促进审计原则和实务统一的角色。一个有效的欧盟法规协调机制将会对审计欧盟资本市场上市公司的非欧盟审计公司的注册和监督要求做出评估。有关公众监督重要问题的任何措施都被认为是恰当的，这一点需要在修订第八号指令中加以确认。有关公众监督措施的总结：（1）审计咨询委员会：对现存公众监督系统地加以分析；（2）对第八号指令中规定的公众监督的最低要求作出定义；（3）确立一个欧盟层面的法定协调机制，以便将各个国家的公众监督系统联结成为一个高

24、效的欧盟网络。3.3与法定审计有关的公司治理结构；审计委员会和内部控制关于法定审计在公司治理结构中的作用，一个主要的目标是，法定审计应当对执行董事保持某种程度的独立性。很明显，审计师不应该与执行董事交往过密或者过于依赖执行董事，因为执行董事编制了他认为能够公正、严谨的代表了股东和其他利益所有者最大利益的财务报表。所以，欧洲委员会将考虑在修订后的第八号指令中对法定审计师的聘用、辞退和报酬的原则加以发展，以期能够确保审计师拥有独立于执行董事的基本权力。法定审计师与管制团体 监督团体：公司治理结构中的一个实体或一组人，主要代表投资者的利益负责监督公司管理部门的受托责任的履行情况，如果法律有要求，还要

25、代表其他的股东的利益，如雇员，其组成应该是由（或至少应包括）非管理部门的人士。例如，监管委员会、审计委员会、非执行董事或董事会外部成员组成的团体。的沟通、监督团体成员的独立性、能力要求以及工作程序，同样是重要的。特别应指出的是，审计委员会通过协助法定审计师与管理部门保持距离，从而在公司治理结构中扮演了一个重要的角色。审计委员会的作用有助于确保高质量的财务报告和法定审计，以及有效的包括内部审计在内的内部控制系统。所有的欧盟审计委员会成员都强调，要对法定审计师和审计委员会的不同角色及其与公司治理结构的相互作用做出澄清。但是对审计委员会的要求和组成还是一个公司治理结构问题。相应的，在欧盟公司法律现代

26、化和公司治理结构的改善报告中对审计委员会的问题作了阐述。另外一个重要的公司治理结构问题是包括内部审计机制在内的公司内部控制系统的责任和质量。欧盟及其成员国的几部有关公司治理结构的法律都要求法定审计师应给出内部控制系统的详细报告。欧洲委员会打算对欧盟内法定审计师评价和报告内部控制系统的情况进行调查，并尽可能的就这个问题给出建议。有关公司治理结构/审计委员会措施的总结：（1）修订中的第八号指令对以下原则做出定义：法定审计师的聘用、辞退和报酬；以及与法定审计师的沟通；（2）打算对欧盟内法定审计师评价和报告内部控制系统的情况进行调查。3.4道德规范近来的财务报告丑闻使公众意识到审计师所存在的不道德行为

27、，从而突出了审计师道德指南（及在实务中遵循这些指南）的重要性。作为起点，欧洲委员会打算与审计顾问委员会一起对现存的各国的道德规范和国际会计师联合会的道德规范进行分析。通过分析来判断是否需要制定欧盟内统一的道德规范。第八号指令中规定了通用的原则，其中包含了像职业人士的正直之类的道德原则。有关道德规范措施的总结：审计顾问委员会：通过分析各国的现存的道德规范和国际会计师联合会的道德规范，来判断进一步行动的必要性3.5审计师的独立性欧洲委员会有关审计师独立性的建议公布于2002年5月16日（2002/590/EEC）。该建议遵循了一个具有创新性的基于原则的方法，它为法定审计师评价审计风险提供了一个正确

28、的框架。欧盟方法的关键目标很简单：在法定审计师和客户之间如果存在任何的财务、商业、雇用或其他的关系，则法定审计师不应向该客户提供法定审计服务（还包括非审计服务），一个合理的、具备相关信息的第三方可以对这种关系是否威胁到法定审计师的独立性做出判断。原则方法应当同时提供如何遵循这些原则，允许审计师应付任何存在独立性风险的情形，因而这一方法可能是最为有效的保持审计师独立性的手段之一。“建议”是对这一存在争议的、很困难的问题进行协调的很重要的一步。大多数成员国已经开始贯彻“建议”，欧洲委员会和审计顾问委员会将会密切监督它们的贯彻情况。近来的财务报告丑闻再次强调,认为缺乏审计独立性是削弱投资者信心的主要

29、因素之一。欧洲委员会打算把“建议”的基本原则融入修订中的第八号指令，以便为欧盟内审计师的独立性提供一个强有力的法律支撑。考虑到近来的欺诈案件，有人提出要对审计师进行更为严格的限制。事实上，如果有更新的欺诈案件出现，欧洲委员会的方法将面临要求采取更为严格的措施的挑战。作为回应，欧洲委员会打算对更为严格的方法的影响进行研究，研究将着眼于如何避免针对审计师独立性和审计行业附加服务的条款所带来的潜在的利益冲突。有关审计师独立性措施的总结：（1）将审计师独立性的原则写入修订中的第八号指令，以推动审计师独立性与现存的欧洲委员会关于审计师独立性的建议的协调；（2）研究向客户提供附加服务的更为严格的限制措施的

30、影响。3.6质量保证2000年11月，欧洲委员会发布了欧盟内法定审计师质量保证建议。该建议的实质是，到2003年欧盟所有的法定审计师都将面临一个受公众监督的外部质量保证体系。2003年，欧洲委员会将会对该建议的贯彻情况进行调查。到2003年，所有的成员国都需要表明其已经符合了该建议的要求。欧洲委员会将使用一套建立在标准化问卷基础上的自我监督评价机制，来验证所有的成员国都贯彻了该质量保证体系。另外，在第八号指令当中会对与建议相关的质量保证体系的要求做出说明。有关质量保证措施的总结：（1）2003年对质量保证建议在各成员国的贯彻情况及其效果进行考察；（2）在修订中的第八号指令中对质量保证体系的要求

31、做出说明。3.7教育和培训为了满足对审计能力的广度和深度的需要，审计师一定要拥有渊博的知识，提高技能和加深对职业价值的理解。因而恰当的教育和培训是不可缺少的。为了确保一致性，第八号指令列出了在审计师的课程中必须包括的课程。为了确保教育所要求的持续相关性，课程内容应当根据商业实务和财务报告（例如国际审计准则）的相关进展做出评估，并考虑国际上的相关研究与发展。这样的评估需要参考国际性的教育指南，例如国际会计师联合会的职业会计师国际教育标准。修订需要考虑到可能性的原则，以便增加跟踪最佳实务的灵活性。现有的课程在欧盟扩大的进程中十分有用，上述方法不应减弱现存课程的协调性。第八号指令也应明确地包括持续教

32、育的原则。有关教育和培训措施的总结：（1）审计顾问委员会：对现存欧盟的课程内容进行审查，使其适应新的发展；（2）考虑把持续教育原则纳入修订中的第八号指令。3.8违纪惩戒体系违纪惩戒体系对于纠正和防止低劣的审计质量是很重要的工具。同时，这也是审计行业展现其公信力的方式。在第八号指令中已经要求执行适当的惩戒。另外，欧洲委员会对质量保证的建议也要求在质量检查的负面影响和违纪惩戒体系之间建立系统的联系。同时，如何协调司法和法律体系之间的差异所带来的惩戒是很困难的事，欧洲委员会正在采取进一步的措施以推动监管步骤的趋同，特别是在透明度和公开性方面。市场滥用指令规定了在跨国案例中的合作义务。要特别指出的是，

33、违纪惩戒体系还要接受公众监督（见3.3）。要求各成员国建立恰当的、有效的惩戒体系，是对第八号指令中对适当惩戒要求的强化。有关违纪惩戒体系措施的总结：（1）审计顾问委员会：对各国的违纪惩戒体系进行评估以得出通用的方法，并引入跨国案例的协调责任要求。（2）修订第八号指令时对恰当有效的惩戒体系的原则做出定义。3.9审计公司及其网络的透明度人们担忧审计公司全球网络的形象和网络中的单个成员公司的控制水平之间存在着重大矛盾。国际网络的各个独立的法律实体之间往往采用比较松散的协议联合起来，这些实体在对各成员公司的审计客户受托和维护程序、审计程序、合伙人决策等问题不存在决定性的控制（和责任）关系。最近的一个国

34、际审计公司网络的曝光又一次暴露了这种网络安排的松散性。对网络中所有公司在全世界都有同样高水准的审计质量的期望与现实是有差距的。为了澄清这一情况，对审计公司、网络以及它们与网络之间的关系做到最低限度的透明是很必要的。与网络内部质量保证体系相关的信息应当加以特别的重视，这种体系的目的是确保所有的成员公司都有相同的审计质量。欧洲委员会将对需要做出披露的情形和最低的披露要求做出详细地描述。欧洲委员会将透明性视作对审计公司的根本性要求，审计公司主要通过自己的工作来确保公司提供了透明的财务报告。欧洲委员会还紧紧追踪着“公司国际论坛（FOF）” 2001年1月开始的，公司论坛（FOF）是一个从事财务报表（这

35、些报表可能将用于多个国家）审计的国际性公司的组织。论坛的成员自愿接受具体的要求，包括接收全球独立性质量检查。网址：http:/www.ifac.org/Forum_of_Firms/的工作成果。有关审计公司及其网络透明度的措施总结：在第八号指令中增加对审计公司及其网络的披露要求。3.10审计责任1998年法定审计报告中，欧洲委员会提到，大多数针对行业责任协调绿皮书的回复都是不可行的和不必要的，但是委员会收到了来自职业界的强烈的要求，要求加强针对该领域的措施。作为对此的反应，欧洲委员会进行了一项于2001年1月完成的民事责任体系研究 欧盟内单一市场审计服务的法定审计师民事责任体制的研究http:

36、/europa.eu.int/comm/internal_market/en/company/audit/docs/auditliability.pdf。研究的结论之一是，审计师的责任是更广泛意义上的国家民事责任的一部分，而各国在审计师民事责任的差异是由国家法律体制的基本特征所决定的。职业责任的协调是很困难的。在欧盟审计委员会的讨论中，大家同意法定审计师应当为他们的审计失败负责。然而，审计职业界关心的是共同责任和单独责任的概念，因为这意味着，原告可以向某一方索赔其全部损失，而不必考虑被告各方所应担负的比例。欧洲委员会将审计师责任视为审计质量的主要推动力，并且不认为有必要对审计师责任加以协调或给

37、出一定的限制。然而，对现存责任体制的更广泛意义上的经济影响进行考察还是有必要的。有关审计师责任措施总结：审计师责任体制的经济影响分析。3.11欧洲委员会策略的国际部分；萨班斯-奥克斯利法案和相互承认欧洲委员会强化了现存的欧盟法定审计政策以及所建议的措施。其结果需要在更为广阔的全球资本市场的国际背景下进行考察。在这方面，萨班斯-奥克斯利法案（以下简称萨班斯法案或SOA）和随后美国SEC和PCAOB的应用措施都非常重要。自从2002年7月中旬萨班斯法案完成最终的立法程序起，欧洲委员会对美国所采取的措施给予了极大的关注。特别是SOA对欧盟的公司和审计师所可能产生的不必要的、过分的影响。同时，欧洲委员

38、会理解萨班斯法案的目标，支持其所采取的措施。而欧盟与美国在文化和法律环境上的差异要求美国对欧洲对等的、有效的解决方法给予相互承认。假如没有欧盟和美国对另一方的对等的高质量监管体系的相互承认，那么大西洋彼岸的（和全球）资本市场是无法形成的。欧洲委员会与各成员国一起就与公司治理和审计问题相关的七个主要的问题达成了一致。这七个问题是：财务报表的鉴证、内部控制体系、欧盟审计公司在美国的注册、欧盟审计工作底稿在美国的直接认可、审计师的独立性、给银行管理部门的贷款和审计委员会。在这一分析的基础上，欧洲委员会不仅与美国SEC，而且与美国国会的决策制定者展开了讨论，而且与国际圆桌会议的与会者就“有关审计师独立

39、性和国外审计公司向PCAOB注册”的监管问题进行了讨论。这些讨论的主要目的是要证明：欧盟对投资者进行保护的监管方法是可以与美国的规则相“对等”的。这些行动的结果是复杂的。美国SEC和PCAOB在其规则制定中，不能接受使用“对等”这个概念作为向欧盟提供广泛豁免的基础。到目前为止，美国在规则上的努力还主要是解决一些法律冲突的问题。欧洲委员会非常关心欧盟审计公司应在2004年4月前在PCAOB注册的要求。欧洲委员会一直反对这一要求的原因是：各成员国已经有对等的注册和监督体系（而且是从20世纪80年代开始的）；欧洲委员会所建议的措施表明欧盟的政策在广义上具有对等的监管价值；PCAOB的监督体系正在发展

40、中，外国公司的注册在现在和将来到底意味着什么还不清楚；欧洲和各个国家的法律在数据保护和职业秘密上的规定存在较大的冲突。建立在宗主国控制和相互承认基础上的对欧盟审计公司的有效监督，应该是讨论和解决注册问题的目标所在，但是基于上述原因，欧洲委员会建议推迟对这一问题的讨论，这一立场在欧洲经济和财政部长理事会2003年4月5日的非正式会议上得到了各国财长的支持。尽管美国的PCAOB做出了令人惋惜的决定，欧洲委员会仍在敦促作为PCAOB规则批准机构的SEC给与欧盟审计公司注册豁免（这一注册要求是以萨班斯-奥克斯利法案第106c段为基础的）。该问题还将在欧盟美国金融市场监管对话或更大的国际范围内做进一步的

41、讨论。假如这一问题无法得到解决的话，欧盟将不得不考虑采取对应的措施，例如，要求在欧盟执业的美国审计公司进行同样的注册，但是这一措施无助于一个富有效率的、低成本的全球资本市场。对于欧盟而言，让它的审计公司受美国的监管是不可接受的。欧盟现在应该尝试与美国进行磋商，在2004年4月这一外国审计公司注册截止日之前找到一个令人满意的解决方案。既然欧洲资本市场是全球意义上的市场，欧盟法律的原则同样适用于在欧盟资本市场上从事审计工作的非欧盟审计公司，并且应当努力推动与其他监管体系对等的互相承认。下面的措施是欧洲委员会所采取的与国际问题相关的措施：审计准则（见3.1）欧盟内强制推行高质量的国际审计准则，不仅仅

42、有利于一个审计服务内部市场的建立，还为第三国的审计师在第三国执行审计业务的国际间相互承认提供了基础。金融稳定论坛（FSF） 一个由七国集团财长和央行行长发起的论坛，FSF由各国金融当局、国际金融组织、立法和监管组织以及中央银行的高级代表组成。已经将国际审计准则视为良好的金融体系所应接受的12个关键准则之一。在这种情况下，欧洲委员会很遗憾的注意到，美国在萨班斯法案中所规定的审计准则的方法和最近PCAOB在审计准则制定上的决策，并不符合建立一个综合的具有国际可接受性的高质量审计准则体系的要求，不符合“互相承认”这一国际方向。欧盟将从2005年开始，强制要求欧盟内的法定审计遵循国际审计准则的策略，这

43、一决定令人信服，最终将对其他国家产生重要的具有冲击性的影响。这将推动全球范围内执业准则走向趋同，例如，在欧盟监管机构所采取措施的催化之下，澳大利亚和新西兰也开始采用国际审计准则。公众监督（见3.2）在欧盟层面上的成员国公众监督体系的协调机制，将是与包括PCAOB和/或SEC在内的第三国进行立法对话的重要平台。审计师独立性（见3.5）萨班斯法案和SEC随后所采取的有关审计师独立性的规定，在美国引入了更为严格的基于规则的方法。这一美国式的规则基础方法既不同于欧盟的原则基础、风险防范法，也不符合与欧盟的方法类似的国际会计师联合会的道德准则该准则得到了证券业国际组织（IOSCO）的推荐。尽管SEC在2

44、003年1月22日最终的规则制定上考虑到了欧洲委员会的要求，但是欧洲委员会也很遗憾的看到，SEC并没有采纳欧洲委员会关于完全豁免的建议。欧洲委员会将与SEC和PCAOB就审计独立性和其他的审计问题进行持续的立法磋商，以获得能对投资者和其他利益相关者利益提供有效保护的、恰当的解决方法。质量保证（见3.6）萨班斯法案将监督权赋予PCAOB，这极大的改变了美国审计公司（和潜在的外国审计公司）的质量保证体系。实际上，欧洲委员会关于质量保证的建议，已经超越了美国萨班斯法案所规定的质量保证方法。欧洲委员会将紧紧追踪美国的进展，以确保在欧盟资本市场上从事审计业务的美国审计公司执行与美国现行（未来）质量保证相

45、对等的质量保证要求。4拓展审计服务的国内市场4.1欧盟内审计公司的建立欧洲委员会建议应当取消所有的会削弱欧盟内审计公司的管理者和所有权的不必要的限制。第八号指令的现行条款和融合了第八号指令的各成员国法律并不能带来一个平等的运动场，而且这还会阻碍统一的欧盟审计公司的建立。而且，自从1984年第八号指令生效以后，在对条约和案例法的修订中都体现了所有权和管理者的要求。最终，欧洲委员会将会支持审计公司使用任何法律形式。欧洲委员会还认为，在确保审计师独立性的前提下，通过将所有权要求的最小化将可以实现审计公司的市场准入。4.2审计服务的跨国提供欧盟在一些具体问题协调上的努力（例如教育、审计准则和审计师独立

46、性）为一个更加一体化的欧盟内部审计服务市场奠定了重要的基础。尽管在第八号指令的导言中提到，第八号指令不是一个得到互相承认的指令，但它的一些条款对互相承认而言很重要。这些条款将在最近所建议的有关职业资格承认的指令 布鲁塞尔，07.03.2002 COM(2002)119 final 2002/0061 (COD)。（该指令将允许持宗主国资格者提供服务）中重新加以考虑。在这一问题上，欧洲委员会并不认为由宗主国政府实施监管的方法适用于法定审计师。法定审计要求对与东道国的财务报告、法律、公司法、社会保障等有关的法律有一个基本的了解。除非这些法律足够相似，否则保留有关法定审计师互相承认的保护性条款是必要

47、的。在这方面，所有欧盟审计委员会的委员都支持由各成员国自行选择最恰当的方法，并保留判断进入本国市场的外来审计师是否具有必要的知识的权力。这一方法考虑了受到欧盟相关指令保护的、具体的、普遍的利益要求，是恰当的。4.3欧盟审计市场结构和准入美国的财务报告丑闻导致了“五大”国际会计公司之一的消亡。结果，现在只有“四大”国际审计公司了。这将有可能带来审计服务市场某些特殊领域内竞争的加剧，例如上市公司审计。高度的集中性将会增加欧盟审计公司市场准入的难度。“大型会计公司的减少”对审计市场的影响，需要由欧洲委员会的相关部门对各国进行逐个考察。欧洲议会也针对欧盟审计市场的集中度，提出了同样的问题。在美国，萨班

48、斯法案要求美国总审计长对1989年以来的会计公司合并进行研究，探讨有限度竞争的可能后果。欧洲委员会建议对欧盟审计市场的现存结构进行研究。有关拓展欧盟内审计服务市场措施的总结：（1）通过取消第八号指令第二章中对有关所有权和管理的限制，以便审计公司的建立；（2）通过修订第八号指令，以恰当测试作为互相承认的条件，达到豁免原有从事审计服务要求职业资格承认的条款。（3）研究欧盟内部审计市场结构和市场准入问题有关法定审计的十项行动计划2003年到2004年短期行动重点措施描述修订第八号指令欧洲委员会建议对第八号公司法指令加以修订，以确保第八号指令是一个综合的、以原则为基础的、适用于欧盟内所有法定审计的法令

49、。修订后的第八号指令将对下列问题确立清晰的原则：公众监督、外部质量保证、审计师独立性、道德准则、审计准则、违纪惩戒和法定审计师的聘用和解聘。强化欧盟的监管基础第八号指令要求建立审计监管委员会。欧洲委员会将按照协调程序决定一些应用措施，来作为对修订后的第八号指令中原则的必要支持。现在的欧盟审计委员会将更名为审计咨询委员会，由各成员国和职业界的代表组成，它将继续履行咨询委员会的责任。强化欧盟对审计职业的公众监督欧洲委员会与审计咨询委员会一起，将对现存的公众监督体系进行分析。欧洲委员会将会对第八号指令中的公众监督做出最低限度（原则性）的要求。定义一个欧盟层面上的协调机制，以便将各国的公众监督体系融合

50、为一个有效率的欧盟监督网络。要求从2005年开始所有的欧盟法定审计采用国际审计准则（ISAs）欧洲委员会和审计咨询委员会将共同致力于从2005年开始使用国际审计准则的工作。这包括：对欧盟和各成员国审计要求与国际审计准则的差异进行分析；认可程序的完善；通用审计报告和高质量的翻译。欧洲委员会将进一步推动国际会计师联合会/国际审计和鉴证委员会的准则制定进程，特别是要确保公众利益得到充分的考虑。遵循国际审计准则的原则已经体现在了第八号指令当中。假定初步分析的结果令人满意，欧洲委员会建议从2005年起开始采用国际审计准则。2004年到2006年中期项目行动重点措施描述改进违纪惩戒体系欧洲委员会和审计咨询

51、委员会将对各国的违纪惩戒体系加以评估，以决定通用的方法，并引入跨国协调的要求。欧洲委员会将通过在修订后的第八号指令中加入恰当和有效的惩戒体系的原则，以强化现存的要求。使审计公司及其网络更加透明欧洲委员会将对审计公司的外在形式、内部组织、与国际网络的关系等做出披露要求。公司治理；强化审计委员会和内部控制欧洲委员会和审计咨询委员会将一起致力于：法定审计师的聘用、解聘和报酬，以及法定审计师的沟通。欧洲委员会和审计咨询委员会还将对欧盟内法定审计师参与内部控制体系评估和报告的情况进行考察，以确定在未来进行推动的必要性。强化审计独立性和道德规范欧洲委员会将对更严厉限制向审计客户提供附加服务措施的影响进行研

52、究。欧洲委员会将继续进行“欧盟-美国有关审计师独立性的监管机制对话”，希望美国SEC和/或PCAOB能够对欧盟的方法给予对等的承认。欧洲委员会和审计顾问委员会还将分析各成员国和国际会计师联合会的道德规范，以便采取进一步的行动。拓展审计服务的内部市场欧洲委员会建议应当取消第八号指令中有关欧盟内审计公司有关所有权和管理的限制，以便利审计公司成立。欧洲委员会还通过修订第八号指令，增加互相承认的原则，豁免在提供审计服务上要求职业资格承认的条款。欧洲委员会还将对欧盟审计服务市场结构及准入问题进行研究。对审计师责任的考察欧洲委员会将对审计师责任体系的经济影响展开研究。名词英汉对照表Commission o

53、f the European Communities欧洲（欧共体）委员会8th Company law Directive第八号公司法指令EC: European Community欧洲经济共同体（欧共体）EEA: European Economic Area欧洲经济区ECOFIN Council：Council of Ministers for Economic and financial Affairs欧洲经济和财政部长理事会EU: European Union欧盟EU Audit Advisory Committee欧盟审计顾问委员会EU Committee on Auditing欧盟审

54、计委员会European Parliament欧洲议会European Union Council欧盟理事会FEE: European Federation of Accountants欧洲会计师联合会Forum of Firms (FOF)事务所论坛FSF：Financial Stability Forum金融稳定论坛IAASB: The International Auditing and Assurance Standards Board 国际审计和鉴证准则委员会IAS: International Accounting Standards国际会计准则IFAC: Internationa

55、l Federation of Accountants,国际会计师联合会IOSCO: International Organization for Securities Commissions证券业国际组织ISA: International Standards on Auditing国际审计准则PCAOB: Public Company Accounting Oversight Board公众公司会计监督委员会SEC: Securities and Exchange Commission证券交易委员会SME: Small and Medium Sized Enterprises中小企业SOA

56、: Sarbanes-Oxley Act萨班斯-奥克斯利法案译者附记：有关欧洲联盟的一些背景知识为了帮助读者了解本报告的内容，译者在这里对欧洲联盟的发展和结构提供一些背景知识。资料来源于欧洲委员会驻华代表团官方主页http:/www.delchn.cec.eu.int/cn/，及人民网。欧洲联盟（简称为欧盟，英文简写为EU)是在欧洲共同体(简称为欧共体，英文简写EC）基础上发展而来的。欧洲共同体包括欧洲煤钢共同体（European Coal and Steel Community）、欧洲原子能共同体（European Atomic and Energy Community）和欧洲经济共同体(E

57、uropean Economic Community，EEC)，其中以欧洲经济共同体最为重要。1951年4月18日，法国，联邦德国、意大利、荷兰、比利时和卢森堡在巴黎签订了建立欧洲煤钢共同体条约，1952年7月25日生效。1957年3月25日，六国又在罗马签订了建立欧洲经济共同体条约和欧洲原子能共同体条约，统称罗马条约。1958年1月1日，条约生效，上述两个共同体正式成立。1965年4月8日，六国签订布鲁塞尔条约，决定将三个共同体的机构合并，统称欧洲共同体，但三个组织仍各自存在，以独立的名义活动。布鲁塞尔条约于1967年7月1日生效。1991年12月11日，欧共体马斯特里赫特首脑会议通过了以建

58、立欧洲经济货币联盟和欧洲政治联盟为目标的欧洲联盟条约，又称马斯特里赫特条约，简称“马约”。1992年2月7日，各国外长正式签署“马约”。经欧共体各成员国批准，“马约”于1993年11月1日正式生效，欧盟成立。根据“马约”规定，欧洲共同体作为欧盟的主要支柱依然存在。“马约”生效后，欧共体未就其称谓的变更问题做出决定，但欧共体内部和国际上越来越广泛地使用“欧盟”，故目前“欧共体”和“欧盟”两种称谓均可使用，但法律文件和对外签署协议仍需用“欧共体”。【宗旨】罗马条约申明，各成员国“决心在欧洲各国人民之间建立愈益密切的联合基础”，“消除分裂欧洲的壁垒”，“保证它们国家的经济和社会的进步”。“不断改善人

59、民的生活和就业的条件”，“保证稳定”，并“通过共同贸易政策”，“为逐步废止国际交换的限制作出贡献”。1986年2月签署了对罗马条约进行修改的欧洲单一文件，强调“欧洲共同体及欧洲政治合作旨在促进欧洲团结的发展”，“共同为维护世界和平与安全作出应有贡献”，1991年12月欧共体首脑会议通过的进一步修改罗马条约的“马约”指出，联盟的宗旨是“通过建立无内部边界的空间，加强经济、社会的协调发展和建立最终实行统一货币的经济货币联盟，促进（各成员国的）经济和社会的均衡，持久进步”，并“通过实行最终包括共同防务政策的共同外交和安全政策，在国际舞台上弘扬联盟的个性。”【成员】欧共体创始国为法国、联邦德国、意大利

60、、荷兰、比利时和卢森堡六国。后经四次扩大，丹麦、爱尔兰和英国于1973年，希腊于1981年，西班牙和葡萄牙于1986年先后加入欧共体。欧共体共有成员国12个。1994年3月，欧盟与奥地利、芬兰、瑞典、挪威四国就吸收它们入盟问题达成协议。之后，四国分别于6月12日、10月16日、11月13日和28日就入盟问题举行全民公决，结果奥、芬、瑞三国批准了协议，而挪威则以528的反对票否决。此后奥、芬、瑞三国入盟的法律程序按规定如期完成，1995年1月1日，三国正式加入欧盟，欧盟成员国增至15个。具体情况列表如下：加入时间成员国1957年3月25日法国、德国、意大利、比利时、荷兰、卢森堡1973年1月1日

61、丹麦、爱尔兰、英国1981年1月1日希腊1986年1月1日西班牙、葡萄牙 1995年1月1日奥地利、芬兰、瑞典【总部】设在比利时布鲁塞尔。【网址】http:/www.europa.eu.int【组织机构】根据“马约”规定，欧洲理事会在欧盟组织中占有中心地位。欧洲理事会（EuropeanCouncil）是欧盟最高权力机构。1974年12月，欧共体首脑会议决定，自1975年起使首脑会议制度化，并正式称为欧洲理事会。欧洲理事会由各成员国国家元首或政府首脑以及欧洲共同体委员会主席组成，每年至少举行两次会议。1987年7月生效的欧洲单一文件决定将欧洲理事会纳入罗马条约框架。“马约”则更进一步明确了欧洲理

62、事会的地位和作用，规定“欧洲理事会应为联盟提供其发展所需的动力，并确定联盟的总体政治方针”。理事会主席由各成员国轮流担任，任期半年。顺序基本按本国文字书写的国名字母排列。按条约规定，欧盟其他机构为：（1）欧洲联盟理事会（Council of European Union）是由欧盟各成员国部长组成的，所以又称“部长理事会”，一般简称“理事会”（the Council），是欧盟的重要决策机构。根据议题不同，参加会议的分别为外交部长、农业部长、工业部长、运输部长等。部长理事会根据欧委会的建议就欧盟各项政策进行决策，并负责共同外交和安全政策、司法、内政等方面的政府间合作事宜，任命欧盟主要机构的负责人并

63、对其进行监督。欧盟理事会与欧洲议会分享立法权和预算批准权，并负责批准由欧委会预先谈判并签订的国际条约。（2）委员会（EuropeanCommission）：负责实施欧共体条约和欧盟理事会做出的决定，向理事会和欧洲议会提出报告和立法动议，处理欧共体日常事务，代表欧共体进行对外联系和贸易等方面的谈判。在欧盟实施共同外交和安全政策范围内，只有建议权和参与权。委员会由20人组成，法、德、英、意、西各2人，其他成员国各1人。委员会主席人选由各成员国政府征询欧洲议会意见后共同提名，委员会其他委员人选由成员国政府商定主席候选人后提名，按此方式提名的委员会主席和其他委员需一并经欧洲议会表决同意，然后由成员国政府共同任命。根据“马约”，自1995年起，委员会的任期为5年，设主席1人，副主席2人。委员会总部设在比利时首都布鲁塞尔。欧盟并没有向国外派驻外交代表，而是由欧洲委员会派出驻外代表团。因此，有关驻外代表团正确的称呼应是，例如：欧洲委员会驻中国代表团。（3）欧洲议会（EuropeanParliament）：欧盟的监督、咨询机构。自1979年起，欧洲议会议员经直接普选产生。欧洲议会有部分预算决定权，并可以23多数弹劾委员会，迫其集体辞职。欧洲单一文件，尤其是“马约”，加强了欧洲议会在某些领域内的立法职能。“马约