我国城镇廉租房制度的公共政策分析

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1、我国城镇廉租房制度的公共政策分析 摘 要城镇低收入群体的住房困难问题历来是我国政府十分重视的一件民生问题。随着我国城镇化进程不断推进，城市流动人口数量不断增加，城镇低收入群体的住房困难问题日益凸显起来，受到社会各界的广泛关注。城镇廉租房制度是指政府主导，采取不同补贴形式，为城镇居民中的低收入群体解决住房困难问题而建立的住房供给、分配、管理体系以及相关操作程序和规则等。作为我国解决城镇低收入群体的住房困难问题的主体制度，这一制度正被寄予愈来愈高的期望。本文在明确我国城镇廉租房制度的内涵和特点的基础上，提出目前我国城镇廉租房制度建设中存在房源不足、保障对象范围狭窄、制度覆盖范围有限、资金不足以及退

2、出机制不健全等问题。带着对这些问题的关注，从而构建完善的廉租房制度法律体系、扩大城镇廉租房制度的保障对象范围、灵活筹措资金、成立廉租房管理机构等完善我国城镇廉租房制度的对策建议。本文通过对我国廉租房制度发展情况进行分析,指出了我国廉租房体系中存在的问题并提出适合我国国情的廉租房制度建设的对策和建议。希望通过此研究能够对政府制定和实施廉租房制度的公共政策有一定的借鉴意义。 关键词：城镇；廉租房；制度；公共政策前 言 2013年8月9日，审计署公布了2012年城镇保障性安居工程跟踪审计结果，审计结果显示，我国困难群众居住水平不断提高，2012年，廉租住房租赁补贴平均水平达到每人每月75元，比201

3、0年增长13.63%。同时数据显示，2012年，全国城镇保障性安居工程竣工面积达3.01亿平方米，占城镇住宅竣工面积的30.28%，比2010年增长11.26个百分点，增加了城镇中小户型房源的有效供应，住房供应结构不断优化，为调控房地产市场、抑制房价过快上涨提供了有效支持。但我们还要看到目前我国住房保障制度的建设和推进还相对滞后。与构建社会主义和谐社会的要求还很不适应，存在的主要问题包括廉租住房和经济适用住房的建设政策落实还不到位，管理还不够规范，保障体系还不够健全，住房保障的资源配置相对来说效率还比较低、覆盖的范围还不完全，支持中低收入家庭解决住房问题的财政税收、土地和金融配套政策还需要进一

4、步完善等等。在这样的客观条件下，研究解决中低收入者群体的住房需求就显得尤其重要。一、廉租房制度概述及实行意义住房作为人类生存最基本的物质条件，人人有权享有。在我国，帮助穷人解决住房问题思想自古有之，当今搞市场经济更应重视这一问题。自古以来老百姓住房条件的改善就被认为社会进步的重要标志，而解决住房问题的关键是解决穷人的住房问题。（一）廉租房制度的含义及特点1.廉租房制度的含义按照建设部发布的城镇廉租住房管理办法，廉租房是指政府和单位在住宅领域实施社会保障职能，向具有城镇长住户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住宅。具体来说，廉租住房保障制度是指由政府主导，采取租金补贴，实物配租等不同补贴形

5、式，为城镇居民中的低收入群体解决住房困难问题而建立的住房供给、分配、管理体系以及相关操作程序和规则等。2.廉租房制度的特点（1）公共产品属性对于廉租房的公共产品属性，仅仅通过萨缪尔森对公共产品的定义这个角度来看是不明确的，但是仅仅从产品自然属性的角度来判断公共产品的方法已经逐渐显现出其局限性。在我国廉租房就是在我国建立完善的住房社会保障体系的背景下，针对市场机制无法解决城镇低收入群体住房困难问题的实际情况而由政府主导供给的一种产品。从这个角度来看，廉租房有着清晰的公共产品属性。（2）保障对象的特定性廉租房制度作为我国住房保障制度的重要组成部分，建立这种制度的目的是非常明确的，就是要解决城镇低收

6、入群体的住房困难问题，要达到实施这一制度的最终目的，必须要明确廉租房保障对象的特定性，即只有那些达到城镇低收入群体标准且确实存在住房困难问题的群体才有资格成为廉租房保障的对象。（3）廉租房建设标准的适当性廉租房的建设标准关系到对制度保障对象的保障水平，虽然廉租房制度的保障群体是社会弱势群体，但是对廉租房建设的质量和相关配套设施等方面的要求不可放松。考虑到廉租房制度的社会保障性和公平性，必须本着满足低收入家庭的基本住房需求的原则，确立适当的廉租房建设标准，尤其是将廉租房的面积限定在一个合理的范围内。（4）廉租房制度实施方式的地域性我国经济发展水平呈现出地域上的不均衡性，各地方经济发展水平差异较大

7、。而各地方政府在建立相应廉租房保障制度的过程中也必然要考虑到当地的实际情况。廉租房制度的实施也必须建立在符合当地低收入群体的住房需求和该地区住房市场发展现状的基础之上，另外政府的财力和对于低收入家庭的相关政策以及当地的住房政策也都是应该考虑的因素。（二）我国实行廉租房制度的意义胡锦涛同志在十七大报告中提出：“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，同时还提出：“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。”十七大报告将住房保障写入其中，体现了对民生的关注和对民意的尊重。并且将健全廉租住房制度做为解决城市低收入家庭住房困难的首选，住房保障的对象从原来的“中低收入住

8、房困难家庭”收缩为“低收入住房困难家庭”。从这个角度上讲，在住房领域贯彻落实“十七大”精神要求，就是要将解决群众的住房问题放在极其重要的位置，其要务之一就是政府要建立和完善城镇住房保障体系。房地产业作为我国国民经济发展中的重要产业、先导产业和支柱产业，具有产业链长、关联度大、带动性强的特点，不仅以其自身发展直接促进经济增长，而且还能有效带动相关联的上游与下游产业群的发展，拉动经济增长。与此同时，房地产业的发展又极大地改善了居民的居住条件，提供了大量就业岗位。房地产业产生的这种巨大经济社会作用将有力地推动我国全面小康社会的实现。而住房保障资金的分配及其消费能够调节和刺激住房需求，从而促进房地产业

9、的发展。住房保障制度的实施有利于稳定经济发展。“有恒产者有恒心，无恒产者无恒心”，安居才能乐业，这表明实施住房保障，为劳动者提供体面、安全的住房，有助于提高劳动者的生产积极性。2009年2月建设部发布的城镇廉租住房制度建设和实施情况通报显示,截至2008年底,全国657个城市中,已经有512个城市建立了廉租住房制度,占城市总数的77.9%。数据来源：根据中华人民共和国住房和城乡建设网站数据整理二、我国城镇廉租房制度存在的问题目前我国住房保障制度的建设和推进还相对滞后，与构建社会主义和谐社会的要求还很不适应，存在的主要问题包括廉租住房和经济适用住房的建设政策落实还不到位，管理还不够规范，保障体系

10、还不够健全，住房保障的资源配置相对来说效率还比较低、覆盖的范围还不完全，支持中低收入家庭解决住房问题的财政税收、土地和金融配套政策还需要进一步完善等等。（一）廉租房制度的房源不足根据城镇廉租住房管理办法，我国目前可提供的廉租住房，主要有四个途径，即空置的或现由最低收入家庭承租的符合廉租标准的公有住房；政府和单位兴建或购置的廉租住房；社会捐赠的符合廉租标准的住房；廉租对象在社会上租住的符合廉租住房标准的住房。但实际上，通过这四种途径提供廉租住房房源或多或少存在一些问题。我国目前城市中的公房多数通过房改售给了个人，能腾退的和正由最低收入家庭承租的为数不多，政府和单位兴建适当标准的住房受到资金的制约

11、数量有限，而受我国经济水平的影响，社会捐赠廉租住房也难有大的作为。而且隐形房地产租赁市场的存在也使得部分房屋非法进入房地产二级市场，造成廉租住房的房源供给短缺，现实供给与迫切的需求之间存在有极大的矛盾。此外，廉租住房供给主体单一。依据城镇廉租住房管理办法，廉租住房的供给主体为政府和企业，但从各地的实践来看，廉租住房的供给主要由政府承担，企业并无直接的驱动力向廉租家庭提供住宅。政府若没有一定的鼓励办法的话，一般房地产开发企业是不愿从事廉租住房的开发建设的。因此，房源缺乏已经成为制约推广廉租住房保障制度的一个瓶颈。（二）廉租房制度的保障对象范围狭窄城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法规

12、定申请廉租住房的家庭必须同时具备以下条件：1、申请家庭人均收入符合当地廉租住房政策确定的收入标准；2、申请家庭人均现住房面积符合当地廉租住房政策确定的面积标准；3、申请家庭成员中至少有 1 人为当地非农业常住户口。这三个必须同时具备的条件就将进城务工的农民工、收入超过当地廉租房政策确定的收入标准但依然无法购买经济适用房或者商品房的家庭排除在了廉租房制度的保障范围之外。这一群体处在经济适用房和廉租住房的实际保障范围之间，也就是我们通常所说的“夹心层”。“夹心层”群体作为我国社会经济发展到一定阶段出现的特殊群体已经在客观上成为我国城镇居民的重要组成部分。如果我国的住房社会保障体系不能将这一群体覆盖

13、在内，那么无论是从维护社会公平，还是保持社会稳定的角度来看，都是存在诸多隐患的。如下表为2007年城镇廉租房的覆盖率。 数据来源：根据国家统计局、国家民政部、住房与城乡建设部网站有关数据测算目前城镇廉租房覆盖率大致为:廉租户数只占全国城市户数的0.31%,廉租住房保障人数只占全国总人口的0.06%。因此说,我国廉租房制度的效率目前还比较低,运行效果远未达到保障低收入家庭住房的目标。（三）廉租房制度的资金缺口较大按照国务院的要求，廉租房要实现“全覆盖”，即廉租房的供应对象要覆盖所有城镇低收入住房困难家庭。根据住房和城乡建设部的测算，要实现廉租住房对象“全覆盖”，廉租房建设资金每年需要 500 亿

14、元。而事实上，即便是在我国 2008 年遭遇国际金融危机冲击，加大政府投资保持经济增长的背景下，在现有政策框架内也只落实了 300 亿元，资金缺口仍然很大。要实现全覆盖的目标需要大量的资金，即便是这一目标得到了实现，面对我国城镇“夹心层”群体的住房困难问题，我国廉租房制度建设资金缺口的问题仍然会体现在制度覆盖范围有限上，成为我国廉租房制度进一步解决城镇低收入群体住房困难问题，真正意义上实现“全覆盖”的瓶颈。在建设部公布的数据中，以上海市为例，2009年上海市地方税收达到1600多亿元，但对住房保障的投入方面，占地方财政收入的比重还不到0.8%。（四）廉租房制度的退出机制不够健全目前，只有少数几

15、个城市，如：北京、上海、天津等，真正意义上建立了廉租房退出机制，并清退了部分由于收入水平等条件发生变化而不再符合廉租房制度保障条件的住户。大部分城市还没有真正落实廉租房制度的退出机制，有些城市甚至没有明确廉租房退出机制的具体实施细则。大部分城市廉租房退出机制的退出标准都是按照当地最低生活保障标准来制定的，这种一刀切的退出标准制定方式使得我国廉租房制度缺乏弹性，也不符合广大住房困难群体的实际情况。退出机制不健全使得制度失去了动态管理所必需的弹性，廉租房制度在缺乏退出机制的情况下无法对相应保障对象实施动态的保障，也就无法达到实施廉租房制度的根本目的。三、解决我国城镇廉租房制度问题的对策（一）健全我

16、国城镇廉租房制度的法律法规世界各国的成功经验都表明,要保证廉租房建设稳定、有序地进行,完善住房保障制度,就必须采用一些的法律措施来规范。例如:美国于1949年通过了住房法,并于1968年通过了住房与城市发展法,这些立法均保障了廉租房各项措施的落实和实施。相比较之下国内在这方面的立法还是相当薄弱的,虽然相继出台了一系列有关廉租住房的文件,但只是一些部门规章、地方性法规以及政策性文件,并没有在正式法律中涉及。由于法制不健全,政策在指导力和约束力上远不及法律,执行起来难度很大,政策势必被随意曲解,很多问题也得不到妥善的解决,所以关于廉租房制度的行政法规或法律的出台是保证廉租房政策顺利实施的当务之急。

17、地方政府应结合本地经济发展实际，制订出符合当地要求的地方性城镇廉租住房保障法规。同时完善住房保障的配套法规。应修订好房地产产权产籍管理法规、住房保障基金等法律，同时还应通过立法促进个人收入和信用的监管。借鉴国外的做法，建立个人资信档案登记、个人信用风险管理机制等，通过法律手段完善个人诚信管理体系，为城镇廉租住房制度的构建提供法律保障。（二）扩大城镇廉租房制度的保障范围根据目前的规定和各地的做法，廉租住房的分配对象主要是具有城市户口的双困难户家庭，即满足低保条件同时人均居住面积低于某一标准的家庭。这种比较狭窄的范围规定，在廉租住房制度建设的初期对社会的稳定起到了重要的作用。但从我国居民当前的居住

18、情况看，这一保障范围无疑是十分狭窄的。以上海市为例，根据2006年4月份的全国低保统计数据显示，上海市低保家庭共有20余万户，人均住房7平方米以下的约有48万户。而截止2010年底，上海经审核符合配租廉租住房条件的家庭为2.8万户，该数目仅占到全市低保家庭的10%左右，占总住房困难户数的4%左右。按照国际通行标准，占城镇人口20%的低收入群体应纳入到廉租住房制度的保障范围中，在香港地区公共房屋居住人数占居民总数已达到一半，在新加坡更是有三分之二的人居住在组屋。就我国目前的住房情况而言，在城市中仍存在相当部分既买不起经济适用房又不符合廉租住房申请条件的低收入家庭，也就是通常说的城市“夹心层”。解

19、决城市“夹心层”的住房问题对于社会稳定和国家发展具有至关重要的意义，建议将这部分低收入家庭逐步纳入到城镇廉租住房的保障范围。（三）完善廉租房供给结构，推行中小户型现阶段，我国房地产市场特别是住宅市场呈供不应求状态，开发商在高额利润驱动下，大量开发建设中高价位、大户型的商品住宅，造成一些城市高档住宅空置量迅速加大，而中低价位商品住宅供应严重不足，有些城市中低价位商品住宅只占供应总量的10%左右，而中高价位住宅则占到60%以上。中高价位商品住宅供应比例过大，一方面严重脱离了广大城镇居民的购房支付能力，造成供需结构失衡；另一方面，也在相当程度上拉高了商品房平均价格，进一步刺激开发商投资兴建高档住宅，

20、加剧市场供需关系的脱节。我国是一个人多地少的国家，经济建设、城市发展面临着严峻的土地压力，在房地产业发展过程中，我们不能将房地产业发展问题一切交由市场解决，必须坚持贯彻以人为本的方针，将节约土地资源、保障居民的居住权放在首位，大力实施供应小户型住宅为主的政策。对于开发单套住宅标准 150 平方米以上的项目，我国应该并且必须考虑通过行政立法的方式加以严格限制，超过标准的需由省级人大或者政府审批，居住者在行政级别、职称和纳税额上也必须达到规定条件，并考虑用累进幅度较高的物业税来抑制面积的扩大。（四）多渠道筹措廉租房保障资金没有资金就无法保障城镇廉租住房的房源，城镇廉租住房制度只能是空中楼阁。许多城

21、市城镇廉租住房发展缓慢，最主要的原因是资金短缺。由于城镇廉租住房的租金不以盈利为目的，仅能维持城镇廉租住房的维修和管理，因此如果没有稳定的新的资金的投入，就不可能进行城镇廉租住房的再生产，也将造成城镇廉租住房房源的枯竭。国外的经验告诉我们：城镇廉租住房制度是一项长期的艰巨任务，必须投入巨大的资金，并且保证资金的稳定性。我国在利用市场的力量，通过市场力量来发展保障性住房方面已经有所尝试。2006年，万科集团介入城镇廉租住房市场。万科首例城镇廉租住房位于广州到佛山的四季花城项目旁，占地 8500 平方米，其中建筑面积 1.2 万平方米，住宅面积1万平方米。万科介入城镇廉租住房建设，为中国城镇廉租住

22、房建设的市场化开了一个好头。（五）成立专门的廉租房管理机制廉租房管理机制是指为保障廉租房制度建设的公平性和公正性，保证廉租房制度相关补贴被合理地分配和使用的一系列管理制度的集合。这一管理机制应该包括：明确、严格的准入和退出制度，公开、公平、公正的分配制度、定期的保障资格审查制度等。只有根据当地实际情况，通过对廉租房制度进一步细化和标准化来健全廉租房管理体制，才能适应不断变化的住房市场和保障对象群体对廉租房制度的期望和要求，才能保证我国廉租房制度建设沿着良性发展的轨道前进。结 论居住权是每个公民应有的权利，建立城镇廉租住房制度是为了保障城市最低收入家庭的获得住房的权利。在市场机制无法解决城市最低

23、收入家庭的住房问题的情况下，政府介入住房市场，通过相关的政策的制定和实施来解决市场无法解决的问题，这是世界各国普遍的做法。由于我国城镇廉租住房制度起步较晚，仍处于摸索阶段，许多地方还不完善，政府有责任向城镇低收入家庭提供住房，这是体现政府职能的一个十分重要的内容。通过引入新的融资和租赁等模式，拓宽资金和房源渠道，加强监管、建立个人信用体系、完善退出机制，让更多的低收入人群享受到这项政策，最大限度地促进社会公平，保障每个公民的住房权利，从而维护整个社会的稳定。参考文献1冯丽.城镇廉租住房的“南昌探索”J.瞭望新闻周刊，2007,24.2冯宗容我国住房保障制度的模式选择、实施原则及对策探析J经济体

24、制改革，2007,4:142.3万婷.完善我国城镇住房保障制度的政策研究D.中国优秀硕博论文，2010.4耿文.对我国城镇廉租住房体系的思考J.河南机电高等专科学校学报，2007，15(6).5文林峰.完善住房保障体系的若干政策思路J.中国房地产,2011,(3):22-23.6文林峰.城镇住房保障M.北京：中国发展出版社，2007.7魏玮.上海保障体系的完善与创新J.上海房地，2007，10.8中岩.深化体制改革创建住房保障新格局J.中国房地产，2011,2:15.9肖晋，张景富，张贺.发展城镇廉租住房的政策保障和前景展望J.中国国情国力，2008，1.10张慧茹.城镇廉租住房：开启住房保障新格局J.城市开发，2007，8.