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1、预算的产生与发展,国外预算的发展过程,1911 年，美国工人出身的泰罗（ F.Taylor，1856-1915）发表科学管理原理一书，标志着管理科学发展史上的重要阶段-科学管理（又称“泰罗制”）的诞生。 科学管理的中心问题是提高劳动生产率，主要方法是标准化（制定合理的日工作量，使工人掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，在标准化的工作环境中操作）以及采用刺激性的工资报酬制度（即制定合理的工作定额，实行差别计件制，完成任务正常报酬、未达到标准低酬、超标准高酬）。 科学管理一经产生，迅速在美国许多企业得到广泛应用。为配合科学管理的应用，标准成本（standard cost）、预算控制
2、（budget control）、差异分析（variance analysis）等专门方法于是引进到成本会计体系之中。,1922 年著名学者麦金西的预算控制一书问世，该书较为系统地阐述了实行科学的预算控制方面的问题。 在1922年美国全国成本会计师协会第三次会议上，还以预算的编制和使用为专题展开研究，这次会议的研究成果不仅把对有关“预算控制”方面的内容引向深入。,1923 年至1929 年掀起了全美会计师与工程师协同研究预算控制问题的高潮。这些表明，预算作为一种管理方法在20世纪20年代初已经产生。 实际上到1925 年，所有管理会计实践已经得到了发展，主要包括： 为人工、材料和制造费用设置了
3、成本帐户； 为现金、收入和资本编制了预算； 由于当时企业环境相对稳定，市场基本处于卖方市场，企业之间竞争不激烈，所以预算的职能主要是控制，故当时将预算这种管理方法称为“ 预算控制（budget control）”。,1930 年到1950 年，出现了所谓的资本主义管理科学。 1960 年以后，出现了行为科学和系统管理理论。前者从社会心理学的角度研究管理，强调和重视社会环境和人的相互关系对提高工效的影响；后者把管理科学和行为科学结合起来，其特点是利用现代数学和计算机处理各种信息，提供优化决策。 这一阶段被称为企业管理的第三阶段现代企业管理阶段。,中国历史上预算制度的发展历程,中国是一个文明古国，
4、财政产生较早。许多研究者认为中国预算制度产生于氏族公社时期，作为财政收支计划的预算在当时已经出现 。从历史上看，我国的预算制度经历了从无到有、由简单到复杂、不完善到完善的发展过程。 （一）周代式法制财、收支对口 周代采用式法制财，通过制度控制政府财用。周代对民众实行社会分工，周礼记载“以九赋敛财贿”，“以九式均节财用”做到九种财政收人和九种财政支出相对应。除九赋与九式收支对口以外，其他方面也专款专用。,（二）汉代公私划分、加强考察 汉代的预算制度有很多改进，主要表现在三个方面： 第一，国家财政和皇室财政分开管理，各有收支 属于国家财政的收人有田赋，算赋，更赋，盐铁专卖收入，公田、屯田收入，均输
5、，平准，卖官育爵收入，算络，告络，算商车收入，牲畜税，贯贷税和铸币收入等。 第二，实行上计制度 上计制度是财政预算与官吏考核相结合的制度。 第三，国家预算实行“量吏禄、度官用、以赋于民”的原则，即以支定收。 西汉初的统治者鉴于秦代横征暴敛引起农民起义的历史教训，实行与民休息、轻摇薄赋的政策。汉代的田赋较轻，入头税较重。,（三）唐代复式预算、简化手续 唐初预算一年一造。预算自上而下，层层编制，户部编制总预算。唐浅的预算制度较为健全。杨炎实行两税法时，提出实行“量出以制人”，陆蛰则主张“录入为出”。唐宪宗元和年间，宰相李吉甫撰写了元和国计簿，记载了当时的预算收支状况，并对全国各地户口和赋税收人情况
6、作了比较详尽的统计和概要分析。,（四）元代制国用司、重视监督 元代设立制国用司，负责计算国家收支之数，月终呈上审核。至元八年(1271年)，设置计吏，掌管会计、预算和决算。元代实行包税制与税课法。比较重视财政收支的监督，财政监督由御史台负责。,（五）明代财政监督制度完备 明代，中央的户部总掌全国户口、田赋之政策法令以及国库监理。地方财政由布政使负总责，由知府总管包括财赋在内的一府之政。明代比较重视统计、预算、会计、审计等基础工作。明嘉靖二十八年(1549 年)诏令，将一年出纳钱谷，修成会计录，并分为四目，即岁征、岁收、岁支、岁储。布、按二司并直隶府、州，将就库金银钱钞等项开具数目，按期造报，中
7、央不定期派员分赴各地清查。,（六）清代正式称编制“预算” 清代，中央高度集权，地方财政收支必须按户部规定或得到户部允许。清代统计、会计制度进一步发展，并已着手建立一套完整的财务奏销审计制度。清代后期，引进了带有近代意义的财政管理机制。从清朝末年的史实来看，清光绪三十四年(1908年)，清政府颁布清理财政章程，宣统二年(1910年)起，由清理财政局主持编制预算工作，这是我国200多年来封建王朝第一次编制国家预算，即中国封建王朝第一次将编制国家年度财政收支计划称为编制“预算”。,（七）民国时期预算实行划分收支、超然主计 民国初期的财政管理是在按照清政府旧有财政制度的基础上修改增订而成。民国二年(1
8、913年)，北京市根据规定，按照统一预算册式编制地方预算书，民国十六年(1927年)至民国二十六年(1937年)，按照统一要求，编制历年的各项预算和决算。从1928年开始，南京政府实行了中央、省、县三级财政管理体制。民国二十六年(1937年)，日本侵华战争爆发，国民经济全面崩溃，各项财政管理制度废弛。抗日战争胜利后，国民党政府发动全面内战，军费支出浩大，通货膨胀，增税加捐不断，预算管理无法执行。1941年为适应抗口战争的需要，实行国家与地方自治两级财政，省级财政并人中央。1941年，恢复中央、省(市)、县(市)三级财政。,新中国水利工程预算发展过程,我国的工程定额是随着国民经济的恢复和发展而逐
9、步建立起来的。新中国成立以后，国家对建立和完善定额工作十分重视，工程定额从无到有、从不健全到逐步健全，经历了一个复杂的发展过程。 国民经济恢复时期(19491952年)，我们在借鉴苏联管理经验的基础上，逐步形成了适合我国当时国情的企业管理方式。我国东北地区开展定额工作较早，从1950年开始，该地区的铁路、煤炭、纺织等部门相继实行了劳动定额，1951年制定了东北地区统一劳动定额。1952年前后，华东和华北等地也陆续编制了劳动定额或工料消耗定额。这一时期是我国劳动定额工作的创立阶段。,第一个五年计划时期(19531957年)，随着大规模社会主义经济建设的开始，为了加强企业管理，合理安排劳动力，推行
10、了计件工资制，劳动定额得到迅速发展。从“大跃进”到“文化大革命”前的时期(19581966年)，由于中央管理权限的部分下放，劳动定额管理体制也进行了探讨性的改革。 1958年，劳动定额的编制和管理工作下放给省(市)以后，在适应地方特点上起到了一定的作用，但也存在一些问题。主要是定额项目过粗，工作内容口径不一等。同时，各地编制定额的力量不足，定额中技术错误也不少。,1959年国务院有关部委联合做出决定，定额管理权限回收中央，1962年正式修订颁发了全国建筑安装工程统一劳动定额。这一时期，有关部委也相继颁发了适合行业特点的定额，基本上满足了水利水电工程建设的需要。“文化大革命”时期(1967197
11、6年)，全盘否定了按劳分配原则，将劳动定额工作看做是“管、卡、压”，致使劳动无定额、效率无考核等，阻碍了生产的发展。“文化大革命”的后半段一度对这种情况进行了扭转和整顿，有些单位重新又搞起了定额、计件工资和超额奖。如水利电力部组织修改了预算定额，并在此基础上于1975年第一次编辑出版了水电工程概算指标，可是不久又被破坏了。,19781981国家建委和各主管部门分别组织修编了施工定额、预算定额。水利电力部1980年组织修订了水利水电工程设计预算定额，19811982年又组织修编了施工机械保修技术经济定额和水利水电建筑安装工程统一劳动定额。1983年以后着手对1980年修订的预算定额和1975年的概算指标进行修编。水利电力部、能源部和水利部于1986年颁发了水利水电设备安装工程概算定额、水利水电建筑工程预算定额和水利水电设备安装工程预算定额，1988年颁发了水利水电建筑工程概算定额，1991年颁发了水利水电工程施工机械台班费定额；电力工业部1997年颁发了水力发电建筑工程概算定额、水力发电设备安装工程概算定额和水力发电工程施工机械台时费定额；水利部2002年颁发了水利建筑工程预算定额、水利建筑工程概算定额和水利工程施工机械台时费定额等。,
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