关信平社会政策概论教案.doc

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1、关信平：社会政策概论（第二版），高等教育出版社第一章社会政策的基本范畴第一节 政策和公共政策一、 政策（一）政策的基本特征1、政策是制度化的行动体系2、政策具有明确目的性和方向性3、政策具有明确的行动内容4、政策是规则体系与行动体系的结合（二）政策概念的定义 1、多元视角孙光之政策科学：“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程。”林金德之政策研究方法论：“政策是管理部门为了使社会或社会的一个区域向正确的方向发展而提出的法令、措施、条例、计划、方案、规则或项目。”张金马之政策科学导论中认为：“政策是党和政府用以规范、引导有关机

2、关团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。陈振明之政策科学：“政策是国家机关、政党及其他政策团体在特定时期为实现或服务于一定社会政策、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。”辞海：“党和国家为实现一定时期的路线而制定的一系列行动准则。”2、定义“政策是指政府、政党或其他组织为实现其目标而制定的各种规则和采取的各种行动的总和。”理解：（1）政策的主体可以是社会中的各种组织，但政府和政党的政策体系在社会中的影响最大。（2）政策的目标是为了实现组织的目标，以及围绕

3、组织的目标而有序地处理各项日常事务。（3）政策包含了规则体系和各种具体的行动。（三）政策与制度的关系1、什么是制度制度指在人们的社会生活中形成的，并能够体现在人们的行为模式和社会关系模式之中的有关规则的复合体。由有关的规则集合构成的制度可以分为两类，正式制度和非正式制度。前者指由比较明确地表达出来的一系列规则构成的，而且有相应的奖惩措施来保障其更有可能得到遵守的制度。后者往往是由没有那么明确地表达出来的规则构成的。 2、制度与政策的关系相通之处：（1）都包含有规则的要素。（2）绝大部分政策都是在既定的制度基础上制定和实施的。（3）政策行动可以建立一套新的制度或改变现有制度。不同之处：（1）制度

4、主要是指一套既定的规则、结构和行为规范，而政策则主要是指一个组织在一个领域中的行动体系。制度概念是从静态的视角，而政策概念则主要是从动态的视角去反应一个领域的状况。（2）二者中虽然都包含有规范的要素，但制度概念所包含的规范要素主要是一种客观的、既定的规范体系，而政策概念中的规范要素主要是指一个组织制定和实施规范的行动。（3）从产生方法上看，制度既可以是自上而下规定的，也可以是以约定俗成的方式自然形成的；而政策则是一个有组织有目的地制定和实施的。二、公共政策（一）公共政策的基本概念 1、W威尔逊（Woodrow Wilson ）认为公共政策是具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员所执行的法律

5、和法规。2、美籍加拿大学者戴维伊斯顿（David Easton）认为：“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。” 3、哈罗德拉斯韦尔（Harold D. Lasswell）与亚伯拉罕卡普兰（Abraham Kaplan）认为：“公共政策是具有目标、价值和策略的大型计划。”4、托马斯戴伊（Thomas R.Dye）认为：“凡是政府决定作为或不作为的事情就是公共政策。”5、詹姆斯安德森（James E. Anderson）认为：“公共政策是一个有目的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的；公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策。”6、卡尔弗里德里奇（Carl

6、 J. Friedrich）认为：“公共政策是在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程，提出政策的用意就是利用时机，克服障碍，以实现既定的目标，或达到某一既定的目的。” 7、拉雷N格斯顿（Larry N. Geston）认为：公共政策是“由那些掌握或影响官方政府职能的人们所作的基本决策、承担的义务与其行为的结合。在多数情况下，这些组合由那些要求变化者、决策者和受到该政策影响的人们之间相互的作用而产生。由合法当局作出的决定最为普遍的是一个或多个政府办公室为了回应政府外部和内部的人的压力，被迫重新做出合理的决定。”8、伍启元认为：“公共政策是一个政府对公私行动所采取的指引。” 9、王耀

7、才等认为：“公共政策是指国家机关或者执政党制定并付诸实施的旨在解决某一问题的具有权威性的行动准则。”10、胡宁生认为：“所谓公共政策，是以政府为主的公共机构，为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与的和连续的抉择以及具体实施产生效果的途径，利用公共资源，达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动过程。公共政策是对社会的公私行为、价值、规范所作出的有选择性的约束与指引，它通常是通过法令、条例、规划、计划、方案、措施、项目等形式表达出来的。”11、关信平：政府或社会公共权威机构为有效管理社会处理公共事务和解决社会问题而制定的行动方案和行为准则。（二） 公共

8、政策的要素 从系统论的角度来看，公共政策是由相互联系的诸要素按照一定规则组合起来的系统。主要包括：公共政策主体（Subject）、公共政策目标（Goal）、公共政策客体（Object）、公共政策资源（Resource）、公共政策形式（Form）等。1、公共政策的主体公共政策主体是指在整个公共政策的周期中进行能动活动的组织和人员，这些人包括参加公共政策制定、执行、评估的个人、群体或组织。从政治体制内外关系来区分，公共政策主体可以分为国家公共法权主体，社会政治法权主体和社会非法权主体。（1）国家公共法权主体即国家法定的公共权力主体，指的是居于法律规定的法权地位，获得法律授权，享有公共权威以制定、执

9、行和评估公共政策的机构与个人。主要有立法机构、司法机构、行政机构和执政党。 （2）社会政治法权主体是指由法律认可和保护的，可参与公共政策的制定、执行、评估，但不具有合法的权力去作出具有强制力的政策决定的社会行为主体。主要指见诸于公众的利益集团、参政党以及作为个体的公民。（3）社会非法权主体是指那些其宗旨并不在于参与制定政策，但却拥有能力在需要时能直接地和强有力地影响公共政策的社会行为主体，主要有不见诸于公众的利益集团、新闻媒体等。社会政治法权主体和社会非法权主体，都是政治体制外的公共政策行为主体。 2公共政策的客体：公共政策客体是指公共政策发挥作用时所指向的对象。它包括了三个层面的内容：第一个

10、层面是公共政策的制定与实施所要改变的状态，这种政策客体就是作为政策问题的社会公共问题。它的第二个层面是公共政策执行中所要直接作用的对象，它主要是处在社会不同层次，不同范围内的政策的行为准则所规范、制约的社会成员。一般称为公共政策的标的群体或目标团体。第三个层面是公共政策所要解决的核心问题人与人之间的利益关系。3 公共政策的目标公共政策是公共机构为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展而作出的对社会公私行为的约束与指引，因此，任何公共政策都是具有强烈的“目标取向”的。从根本上说，公共政策是一项政治措施，是社会政治统治和政治管理的方式。因而，制定、执行、评估政策的总体目标就是要保持社会稳定

11、，保证社会公正、民主、和谐的发展。从具体的公共政策来说，其目标是为了解决已经客观存在并对正常社会构成威胁的各种公共问题，协调平衡公众的利益矛盾和冲突。4公共政策的资源（）公共政策是以政府为主的公共机构运用一定的资源进行公共管理的活动过程。公共政策的资源是公共政策运行中可以获得并加以利用的各种支持和条件。充足的可靠的政策资源是政策正常运用的基础。公共政策资源通常分为费用、人力、信息、权威等几大类别 。公共政策的形式（）公共政策需要通过一定的形式来表现出来。公共政策的形式有三类，第一类形式是实现政策的手段。第二类形式是其多种多样的表现形态，如路线、战略、方针、规划、计划、方案、措施、项目等。第三类

12、形式是其文字形式，主要有：指示、纪要，决定、条例，章程、计划、批复、工作报告等。6公共政策的运行环境公共政策自身的各种要素，依据一定的关系与规律组合起来，形成公共政策内部的各种结构，这些结构又有机结合为公共政策系统。公共政策系统与外部的环境产生相互作用。外部的政策环境决定着政策系统内部的结构方式、状态与规模，而政策系统又对外部环境起着作用，改变着环境，塑造着环境。 （三） 公共政策的基本特点1、公共性所谓公共性，即公共政策是面向社会公众，与社会中的公共事务有关的政策，而不是处理政府或其他任何一个组织的内部事务。公共性的表现：政策主体的公共性；政策对象的公共性；政策目标的公共性；政策过程的公共性

13、。2、权威性和合法性政策公共政策的权威性和合法性来自于制定主体的权威性和合法性。3、价值性公共政策的价值选择是指决策者在制定公共政策的过程中首先要对各种政策行动的价值优先性做出判断，然后以此为基础来决定公共政策的走向。 所谓政策行动的价值优先性，则是指某种政策行动相对其他行动而言的重要性程度，这种相对的重要性不是纯粹由客观事实来决定的，而是在一定的客观现实的基础上，由社会中的组织、利益群体或个人按其利益及主观偏好为基础而做出的主观判断。4、群体性与社会性的统一（四） 公共政策的层次与领域1、层次基层社区地方性公共政策体系全国性公共政策体系国际性、区域性及全球性公共政策体系2、主要领域公共政策是

14、由各种具体的政策体系组成的。公共政策将公共政策分为如下四大类别：1、经济政策：包括财政、货币、产业、外贸、经济特区、农村经济、可持续发展等政策。2、政治政策：包括社会团体、外交、国防等政策。3、 社会政策：包括收入分配、就业、环境、人口、扶贫、社会保障等政策。4、 科教文卫政策：文化、体育和卫生政策、教育政策、科技政策等。五、公共政策的目标与意义（一）两大理论流派功能主义冲突学派（二）公共政策制定的原则利益综合性原则、利益分配原则、利益选择原则、利益兼顾原则、利益普遍原则第二节 社会政策的基本概念一、社会政策的定义社会政策公共政策的一个领域。（一）社会政策的定义1、从概念上看，社会政策中的“社

15、会”一词是取其狭义的用法2、从政府公共政策实践的角度看，社会政策是政府向社会成员提供社会服务和实施社会管理的政策体系。3、从运行原则上看，社会政策属于福利性原则的领域。社会政策是指政府或其他组织在一定社会价值的指导下，为了达到其社会目标而采取的各种社会性行动的总和。杨伟民社会政策导论：“一定范围内的公共权威机构制定的使个人或家庭可以在市场之外以非等价交换的社会供给方式得到可以直接支配或使用的资源，以满足社会性地认识到的个人需求，增进公民的个人福利和社会福利的政策。”（二）社会政策的实质实质是政府在社会福利事务领域中的干预行动。政府“干预”社会福利事务残余式社会福利政府“包揽”社会福利事务制度式

16、社会福利二、社会政策的主要领域1、社会保障政策2、公共医疗卫生政策3、公共住房政策4、公共教育政策5、劳动就业政策6、社会福利服务政策（直接面向社会成员，尤其是社会中的具有特殊需求的个人或群体而提供的福利性服务。）7、针对专门人群的社会政策8、社会政策的其他内容（越轨的行为矫治）三、社会政策与其他类似概念的关系（一）社会政策与社会福利1、社会福利的概念的含义是在公共资金的支持下向社会成员无偿或低偿提供物质或服务产品的制度和过程。2、关系联系区别：表达问题的角度不同；各国的外延不同。（二）社会政策与社会保护1、社会保护的基本含义是指由政府或其他社会组织建立各种保护性的制度和措施，以避免或减弱某些

17、社会群体在社会经济变迁过程中所受到的利益损害。类型预防性原则：基本权利保护；增能治疗性原则：补偿；社会关照2、关系（三）社会政策与社会行政1、社会行政的基本含义一般指政府行政机构在其职权范围内代表国家和社会事务方面采取的各种行动的总和。2、关系（四）社会政策与公共政策（一）区别所谓社会政策与公共政策的区别，准确地说是指社会政策与不包括社会政策在内的公共政策的区别。1、二者提供的物品和服务具有不同的性质公共政策主要涉及的是不具有排他性的物品或服务的公共供给，而社会政策主要涉及的是可以排他性地使用或消费的物品和服务，即私益物品和收费物品，这是可以通过市场机制供给的物品和服务。私益物品和收费物品之所

18、以要依据社会政策来供给，是因为对这些物品或服务的需求中某些部分已经成为社会性地认识到的需要，并以社会供给或公共供给的方式来满足。这样就使社会政策成为一类特殊的公共政策。2、二者增进社会福利的路径不同社会政策供给一部分私益物品和服务，因此，从道理上说，它增进社会福利主要是通过满足个人的某些需求，通过增进个人福利来增进社会福利；而不包括社会政策的其他公共政策则是通过增进社会福利来增进个人福利的，如维持了社会安全、社会秩序，控制了具有有害的外部效应的社会经济活动，推进了具有有益的外部效应的社会经济活动，协调了公共资源的使用等，都是通过增进一定范围内的公共福利、集体福利来增进个人眼前的或长远的福利。3

19、、 决定二者的大前提不同。对公共政策的研究，从一开始提出就是“科学范式”，通过科学方法来制定公共政策。社会政策研究并不排斥实证研究，而且还需要大量运用实证研究的方法。但是社会政策的产生和形成经常是由于提出它们的人的信仰体系或价值观念。（二）共同点主要是指它们的形成过程的共同点。主要体现在：1、一项具体的政策的确定往往是各种社会力量博弈的结果。2、确定下来的政策的设计、执行都应该主要以科学知识和相关技术的运用为主，以此来保证政策的科学性。（三）二者之间不确定的界限实际上在社会中发挥作用的政策之间的界限也是模糊的和不确定的。原因之一就是公共物品与私人物品之间的区别不确定。从定义上说二者之间的区别是

20、是否具有使用上的排他性；或者说，如果每个人对某种物品的消费并不会导致任何其他人消费的减少，这种物品就可以被称为纯公共物品。以纯公共物品作为一端，另一端就是私人物品，其特点是一个人消费增加一个单位就使得他人的消费减少一个单位。在这两个端点之间的一些物品往往是既可以由公共供应的方式提供，也可以通过市场获得。第三节社会政策的法规体系一、社会政策与法律和法规二、我国社会政策的法律法规体系1、国家宪法和法律2、行政法规3、国务院部门规章4、地方性法规5、地方政府规章资料社会立法（一）社会立法的定义“凡是依据社会政策制定，用以保护某些特别需要扶助人群的生活安全或用以促进社会大众福利的立法，就是社会立法。”

21、（二）社会立法的由来1、社会立法事实上的起源2、社会立法观念上的起源（三） 社会立法的范围1、狭义的社会立法，是着眼于解决已经出现的社会问题，以保护处于劣势状况下的所谓弱势群体的生活安全所制定的社会安全立法。2、就广义而言，乃着眼于预防社会问题，以改善大众生活状况促进社会一般福利而制定的有关法律都是社会立法。从世界范围内来说，大致是在十九世纪到二十世纪初的百余年间，工业革命后资本主义统治下劳的生活特别艰苦，世界各国基于保护劳工观念而进行的社会立法，大多属于狭义的社会立法的范围。二十世纪三十年代以来，资本主义国家的经济结构逐渐转变，分配趋向社会化，社会立法也逐渐扩及于后一范围。（三）社会政策与法

22、规的关系1、政策与法规的区别（1）制定的主体不同：法规通常是由立法机关制定或认可的，具有国家意志的属性。而政策的制定主体要宽泛得多，政府及其各级组织、执政党、参政党以及个人都有可能成为社会政策制定的主体。我们在前面讲公共政策的制定主体时已经很详细地做到说明。（2）表现形式不同：法规是由宪法、法律、行政法规、地方性法规、有权法律解释、自治条例、单行条例等法律规范性形式来表现的。而政策的表现形式，多诸如路线、战略、方针、规划、计划、方案、措施、项目等，多以过去的红头文件的形式下发。（3）实施的方式不同：法规是以国家强制力为后盾保证实施的，在法规的背后，有法庭、警察、监狱，而社会政策还可通过政府号召

23、、党纪等保障来加以实施。（4）调整的范围不同：一般而言，社会政策的调整要比法规的调整范围要大。而法规相对比较具体、明确，它规范行为人权利、义务所采取的方式不同：你可以怎么样，你应该怎么样，你不能怎么样。（5）稳定程度不同：一般而言，社会政策可以不时调整，因而变化较快，具体政策变化更快。法规则稳定得多。 2、社会政策与法规的联系（1）二者在本质上是一致的。都是统治阶级意志的体现。这也决定了二者互为依据。（2）法规与政策互为依据。一方面，法规的制定，或者说立法要以政策为指导，在一定意义上讲，法规是社会政策的具体化和条文化。另一方面，许多政策又是根据宪法和法律制定的，政策不能违背宪法和法律，不能借口

24、执行政策而违犯法律的规定。（3）二者的联系还体现在某些政策可以转化为法规。3、政策转化为法规的条件：（1）只有成功的和成熟的政策才能转化为法规。（2）只有具有长期稳定性的政策才能转化为立法。（3）只有对全局有重大影响的政策才能转化为法规。4、政策转化为法规的程序：政策转化为法规的过程就是立法的过程，这个过程大体可以分为四个步骤：（1）立法倡议立法倡议，也即法规议案的提出，立法机关开会时，具有立法提案权的组织或个人可以就关于法律制定的提案或建议，提请该机关列入议程讨论决定。（2）草案讨论（3）法规通过（4）法规公布三、其他政策文件政府的“白皮书”、计划纲要、规范性文件党的政策文件资料白皮书一国政

25、府或议会正式发表的以白色封面装帧的重要文件或报告书的别称。各国的文件分别有其惯用的颜色，封面用白色，就叫白皮书，如1949年8月美国发表的 美国与中国的关系的声明 为白皮书。 封面用蓝色， 叫蓝皮书（如英国）；用红色，叫红皮书（如西班牙）；用黄色，叫黄皮书（如法国）；用绿色，叫绿皮书（如意大利）等。使用白皮书和蓝皮书的国家最多，特别是白皮书已经成为国际上公认的正式官方文书。不过，一国使用的文件封面颜色也可以有多种。如日本防卫年度报告用白皮，叫防卫白皮书，其外交年度报告则用蓝皮，叫外交蓝皮书。白皮书可能是一本书，也可能是一篇文章。白皮书作为一种官方文件，代表政府立场，讲究事实清楚、立场明确、行文

26、规范、文字简练，没有文学色彩。白皮书既可以是系列的，比如，中国国防白皮书自1998年以来就是每两年一次；也可能是在某个特定环境下专门发表的，如为驳斥西方国家对中国人权政策的攻击，我国相继发表了若干有关中国人权状况的白皮书。 此外，有些具有官方性质的年度报告、资料或情况汇总，原来不作为白皮书发表，后为显示其权威性，扩大影响，也改称白皮书。比如，由外交部政策研究室编辑、介绍中国一年外交工作和对外关系情况的中国外交一书，原称中国外交概览，每年一本，后改称中国外交，自2004年起则以白皮书相称。 “皮书”最早源于政府部门对某个专门问题的特定报告，通常这种报告在印刷时不作任何装饰，封面也是白纸黑字，所以

27、称为“白皮书”。在不少国家，政府发布报告时使用“白皮书”已基本成为惯例，比如，我国发表的“中国的民族区域自治白皮书”、“中国年国防白皮书”等。此外，也有一些国家使用“红皮书”、“蓝皮书”、“绿皮书”等形式。“皮书”这种“官方解说”的性质，也使它常常和“权威”相联系。现在大量研究机构借用“皮书”带有的权威含义，给一些研究报告冠以“皮书”之名。这些“皮书”出自专家学者或科研院校专业人员，发表对现实或未来政治、经济、社会某一方面理解和认知，其看法和观点具有一定的代表性和权威性。对“皮书”的颜色并没有特别的规定，可以没有任何含义，也可以和书的内容结合起来。除此之外，市场上也有一些图书在书名中使用“皮书

28、”，只是借用了这个概念。四、各种法律法规之间的关系效力：宪法、一般法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章。约束力第四节 社会政策的本质一、社会政策是一种政治措施二、社会政策是人们利益的具体体现三、社会政策是人们能动地改造社会的重要手段四、社会政策是人类对理想社会长期追求的结果第二章社会政策实践的历史发展第一节发达国家社会政策实践的历史发展一、社会政策实践的发端（一）1601年伊丽莎白济贫法及其影响内容：教区应负责供养区内得不到亲属供养的无依贫民。方法：因人施救。缺点：严格规定受惠人的资格，所提供的援助极为有限，并以短期性为主。同时，受惠者还将以付出个人的尊严和自主权作代价，并且还

29、受到耻辱烙印所带来的负面影响。（二）欧洲工业化对社会政策实践的促进作用社会变化：首先，劳动者丧失劳动能力和劳动机会的风险增加。其次，城市产业工人无生产资料，传统农业社会中依靠财产（土地）保障生活的模式失去作用。最后，城市生活的流动性增大，家庭趋向小型化，导致传统的社区和家庭在经济保障和生活服务方面功能降低。贫困观的变化：贫困和风险不再仅仅是由于个人原因而造成，而更主要的是由于社会的原因即社会制度的不合理而造成的。冲突：工业化早期阶段，政府奉行“不干预主义”导致大规模阶级冲突。马克思主义的推动。学者的调查研究。（三）19世纪80年代德国社会保险制度的建立俾斯麦：胡萝卜+大棒社会保险制度二、战后西

30、方“福利国家”社会政策体系的形成与发展（一）欧洲“福利国家”体制形成的历史背景福利国家一词首见于英国坎特伯雷大主教威廉邓普公民与教徒一书。20世纪初的变革国民保险计划。二战后对政府能力的反思。20世纪30年代凯恩斯主义经济学的兴起，论证了国家干预经济的必要性和合理性。（二）贝弗里奇报告的诞生及其影响时间：1942年11月。目的：消除“五大病害”匮乏、疾病、无知、肮脏和懒惰。社会保险体制+国民救助系统社会保障体系成功的基本条件：第一，由政府建立一个家庭津贴系统，对第一个儿童以下的每名儿童，每周予以津贴；第二，引入一个综合的健康和康复服务，为全体人民提供免费的卫生和康复服务；第三，由政府承担起维持

31、充分就业的责任，借兴办公共工程，维持人民的全面就业。（三）欧洲“福利国家”体制的形成英国的社会福利体制的公民普遍权利原则、最低生活标准与政府全面介入原则产生了很大的影响。（四）美国社会政策体系的形成和发展罗斯福社会保障（包括公共援助）不应当是一种慈善，而应当是一种公正。在一个文明社会中，每一个人都有权利达到最低水平的生活。自由同保障是同义语，如果人们在经济上没有保障，最终将会绝望和造反。1935年，通过社会保障法案。两个社会保险计划：老年及遗属保险、失业保险三个现金援助计划：盲人、孤儿、未列入老年及遗属保险范围内的老人肯尼迪“新边疆计划” ，1961年约翰逊“大社会”（Great Societ

32、y)三、20世纪70年代中期以来“福利国家”社会政策的改革（一）西方“福利国家”危机1、理念批判左派：指责保守党政府使福利国家衰退了。右派：批评福利国家制度，认为福利国家体制想通过向所有人提供普遍性的福利服务去消除贫困只是幻想，应该通过更多地选择性福利模式，将福利帮助更多地对准穷人。右派的质疑以哈耶克和弗里德曼的思想为准则第一，福利国家否定了人们对服务的选择；第二，福利国家的再分配制度使在经济中创造财富的人受到了损害；第三，福利国家导致了高税收和政府借贷；第四，福利破坏了工作伦理和文化；第五，国民保险的原则是一个骗局。新马克思主义：认为福利国家体制没有从根本上解决资本主义国家中的阶级剥削的问题

33、，因此不可能从根本上消除无产阶级贫困化的问题。女性主义：福利国家体制并没有保证妇女与男子同等的权利和地位，相反，它的所作所为使针对妇女的传统歧视性价值和态度合法化了。2、经济冲击：滞胀（二）西方国家社会政策的调整与福利改革以英国为例撒切尔第一任期：以失业为政策工具，放弃充分就业的原则；抑制公共支出。强调个人责任和反对依赖国家。第二任期：改革社会保障体系。程序上改变计算基础；结构上引入税收措施鼓励私人保险，用收入支持取代补充保险，用家庭信贷取代家庭收入支持，用社会基金取代酌情支付。第三任期：四方面改革。首先，引入人头税代替地方税；其次，允许私人机构管理地方公共住房；再次，强化父母对子女教育应承担

34、的责任，并将地方教育当局的学校转化为直接由中央政府资助的学校。最后，20世纪80年代后期，英国政府建议在国民健康服务计划中引入一个内部市场或准市场。政府不再向医院提供全额经费，并且不再直接管理医院的内部事务，而是成为医疗服务的购买者，而医院之间将为了获得更多的经费而展开竞争。第二节发展中国家和地区社会政策实践的历史演变一、拉丁美洲国家的社会政策（一）拉丁美洲国家社会政策发展的一般情况三阶段20世纪初至40年代，为社会保障制度出台时期。20世纪40年代至70年代，这社会保障制度形成时期。20世纪70年代以来，为调整和改革时期。（二）拉丁美洲国家社会政策的改革以智利为例现收现付完全积累主要交由民营

35、机构经营运作。二、亚洲国家社会政策的基本状况（一）日本社会政策发展简况第一阶段，1945-1947年的初创期。第二阶段，从20世纪50年代至1973年的扩充期。第三阶段，1974年至20世纪80年代中后期的政策转换期。（二）韩国社会政策发展简况第一阶段，20世纪60年代，以发展社会福利为重点。第二阶段，20世纪70年代，以发展社会救济为重点。第三阶段，20世纪80年代以来，以发展社会保险为重点。（三）新加坡社会政策发展简况社会保障制度=社会福利+社会保险。资料新加坡中央公积金制度中央公积金制度是具有新加坡特色的社会保障制度。它的基本内容是：强制性地规定雇主和雇员将收入的一部分上缴给中央公积金局

36、，通过建立中央公积金来为每一个雇员提供全面的社会福利保障。公积金局每月收缴的公积金经过计算记入每个会员的个人账户中。目前，会员的个人账户分为三个：普通账户，用于购房、投资、教育等；保健账户，用于支付住院医疗费用和重病医疗保险；特别账户，只限于养老和特殊情况下的紧急支付，一般在退休前不能动用。新加坡中央公积金制度是以个人账户为标志，强制储蓄的保障模式。该制度不仅解决了新加坡的养老难题，而且对新加坡的社会经济稳定发展提供了重要的保证，现在通常被认为是东亚乃至世界范围内养老保险制度成功运行的典范。三、中国台湾和香港地区的社会政策（一）台湾地区的社会政策简况第一阶段，20世纪50、60年代的初创时期。

37、第二阶段， 20世纪80年代的逐渐完善时期。第三阶段， 20世纪90年代以来的重大改革时期。社会保障体系构成：劳工权益保障+医疗健康保险+职业性保障按人群分：公、军、劳、农（二）香港地区的社会政策简况第一阶段，20世纪60年代中期至70年代中期的形成期。第二阶段，20世纪70年代中期到1997年的增长期。第三阶段，1997年香港回归祖国以后的改革期。第三节中国大陆社会政策发展状况一、我国改革开放以前的社会政策（一）计划经济时代社会政策体系的建立1957年我国社会政策的制度框架已基本形成。（二）计划经济时代我国社会政策的内容和特点1、内容（1）在城市中建立了基本生活资料的定量配给和低价供应制度，

38、以及充分就业制度；在农村建立了依托集体经济的充分就业和基本生活资料保障制度。（2）在城乡建立了由政府投资或依托集体经济的公共医疗卫生和公共教育体制。（3）在城市中通过国有企业为劳动者提供了充分而稳定的就业，通过计划性的劳动工资制度为职工提供医疗、养老、工伤等方面的保险和高水平的福利性服务。（4）在城市和农村中都建立了基本的社会救助体系。2、特点主要体现了政府基本的政治、经济与社会目标：即在经济不发达和人均收入较低的情况下，通过增大基本生活资料分配及基本社会服务中的福利性而满足人民群众最基本的生活需要；通过建立较为完善的基本社会保障和福利体系调动劳动者的生产积极性，以促进生产效率的提高。社会政策

39、的政治目标：是要体现社会主义的优越性和共产党领导的先进性。二、我国改革开放以来社会政策的改革与发展（一）改革初期阶段时间：20世纪80年代。就业制度：统包统配 “三结合”住房制度：政府建房住房出售养老保险：传统年金制度社会统筹机制（二）深化改革阶段时间：20世纪90年代。养老保险医疗保险：国家、企业、个人三方合理承担单位与个人共同负担、实行统账结合的社会医疗保险制度。失业保险（三）形成新的框架阶段时间： 20世纪90年代后期至新世纪初期。第一：社会保险养老保险医疗保险第二，社会救助规范化第三，医疗服务市场化第四，社会福利社会化第五，城市住房商品化三、近年来我国社会政策的最新发展（一）我国社会政

40、策指导思想的发展社会政策发展新趋势：第一，更加注重以人为本，以民生为基础，以满足民众基本需要和维护社会稳定并重为政策制定的原则。第二，更加强调社会公平和基本权利的保护。第三，更加强调向弱势群体倾斜。第四，在社会政策的主体责任方面，中央政府责任明显增大，中央财政在社会政策行动中的投入增大，地区之间再分配（转移支付）水平提高。第五，在福利水平面方面，福利水平总体回升，政府社会开支占GDP的比例明显提高。（二）近年来我国社会政策中的主要行动 第一，为了解决上一阶段中城市社会保险制度改革中存在的一些问题，从2001年起，陆续在东北三省进行了完善城镇社会保障制度的试点行动，其主要的任务是要通过做实个人账

41、户而解决城市职工基本养老保险中的空账问题，以及通过将“下岗”与失业保险制度并轨而解决前一阶段国有企业改革遗留的下岗人员问题。2007年，试点扩大更大的范围。 第二，为了进一步发挥城市居民最低生活保障制度在反贫困体系中的作用，从2002年起通过中央政府的直接投入而进一步加强了城市低保制度，并着力建设综合性的城市社会救助体系。第三，进一步重视劳动者权利保护，进一步完善了促进就业的政策行动和保护劳动者就业权利的法规体系。 第四，进一步重视城市居民的住房保障， 2004年起实施了城镇低收入家庭廉租住房管理办法，并于2007年修改为廉租住房保障办法，同年12月1日起正式实施。此外，各地还针对当前的住房困

42、难问题而以多种方式探索普通居民的住房保障途径。 第五，快速推进教育事业发展，进一步重视教育公平和教育保障。第六，反思90年代的医疗卫生改革，酝酿医疗卫生体制的新改革。第七，开始重视农村社会政策，逐步建立和完善农村社会保障和公共服务体系。 第八，开始重视针对农民工的社会政策议题。第九、进一步加强了社会福利服务和对特殊困难群体的保护和救助。 第十，加快社会工作专业体制和社会工作人才队伍建设。第三章社会政策学科的历史发展及理论体系第一节社会政策研究的发展一、社会政策研究的缘起（一）社会政策概念的提出1873年德学者创立德国“社会政策学会”，鼓吹劳资协调，主张国家干预经济生活，实施社会政策，保护劳动者

43、正当权益，以抑制共产主义思想，试图在亚当斯密的旧资本主义学说与马克思的共产主义学说之间开辟一条中间路线。代表人物：新历史学派的休谟纳、瓦格勒、施穆勒、布伦斯坦、桑特巴等。（二）社会政策学科的发源归功于英国人。“慈善组织会社”首先在英国发展起来。贫困的研究：伦敦人民的生活与劳动、贫困：城镇生活研究。费边主义者的推动。资料费边主义19世纪后期，流行于英国的一种主张采取渐进措施对资本主义实行点滴改良的资产阶级社会主义思潮。它是英国费边社（Fabian Society）的思想体系和机会主义路线。1883年10月24日，以悉尼韦伯和萧伯纳为首的知识分子团体在伦敦成立。面对19世纪末的英国社会，他们坚信必

44、须通过渐进的而不是激进的、暴力的手段达到社会主义。 1844年，一位新的加入者Frank Podmore建议以公元前3世纪一位因主张等待时机、避免决战的战略而著名的将军费边的名字命名社名。该社成员认为社会改革应循序渐进，其学说故称为“费边社会主义（Fabian Socialism）”简称“费边主义（Fabianism）”。从此费边主义成为缓步前进、谋而后动的代名词。公元前217年，费边接替前任败将的职务，迎战迦太基的世纪名将汉尼拔。费边采取了避其锋芒，改用迅速、小规模进攻的策略，从而达到既避免失败，又打击对方的目的。经过八年的苦战，费边终于击败了汉尼拔。 基本信念费边主义者的基本信念认为由资本

45、主义到社会主义的实现，是一个渐进而必然的转变过程。他们看到英国民主宪政的扩展以及劳工组织的发达，足以促成必要的社会改革，因此排斥马克思阶级斗争及激烈革命的观点，主张研究社会实况，以民主渐进温和的手段，透过选举投票来解决问题。企图以国家做为推动改革的工具，主张废止土地私有制、工业国有化，以及实现各种社会福利。 行动策略费边主义者参与协助英国工党（The Labour Party）的成立，并成为工党中颇具影响力的会员，但其重要的贡献，实在于透过各种活动，包括学术的研究出版、演讲、座谈会以及暑期学校的举办，向社会大众进行社会主义思想的教育与传播，唤起社会良知，鼓次改革措施，因而对于教师、公务员、工会

46、领袖、国会议员等等产生很大的影响作用。一八八九年起陆续出版的费边社会主义论文集（Fabian Essays in Socialism）。20世纪初，在伯明翰大学和伦敦经济学院等一些较新的大学中，社会工作、社会学和“社会行政”被融合起来。因而社会政策学科的早期渊源（或它的前身社会行政）是和实际行动（社会工作）及研究（社会学）紧密结合在一起的。二、社会政策学科的形成与发展（一）社会政策学科的形成1950年，英国著名学者蒂特马斯被聘为伦敦经济学院第一位社会行政学教授，标志着该学科“到达法定年龄”，并迅速在许多其他大学中被承认是一门大学学科。（二）早期社会政策学科的特点蒂特马斯社会政策研究取向的特点：

47、三个长处：首先，肯定了价值在社会科学中的作用，认为社会政策研究不可能是价值中立的。其次，认为社会科学既不是价值中立的，也不能离开客观事实，因此主张把关于社会政策的研究结论与建议建立在事实和可以检验的证据基础之上。最后，社会政策的论题比社会服务广泛得多。两个不足：其一，单一价值取向。其二，非理论的取向。挑战：第一，社会行政学作为一门学科在大学和其他高等教育机构中获得了长足的发展。第二，马克思主义社会科学的复兴，提醒人们注意还存在着具有其他取向的理论。第三，女性主义者的批判把人们的注意力引向了福利国家背后的父权主义的假设。第四，资本主义经济的长期危机进一步降低了社会民主主义的形象和人们对社会发展的

48、信心，并促使学术界对当代社会福利体系中的重大问题做出系统的理论反思。社会行政学科的重要发展：首先，社会行政学逐渐从以前那种受单一价值范式支配的社会改革运动，转化为一种承认多元价值立场和力求对它们进行分析的学术事业。其次，认识到对社会政策的建议应该建立在对社会及社会制度的经验研究和理论总结的基础之上。第一个发展对自由、平等、公正、共同体等同政策有关的社会价值进行了重新分析，冲击了原有的规范性理论或社会哲学；第二个发展强调要认真研究社会政策在社会中实际上是如何发展的、有什么预期和非预期的后果，从而冲击了原有的解释性理论。20世纪70年代，“社会政策”开始取代“社会行政”作为该学科在大学课程中的名称

49、。（三）美国社会政策研究体系的形成和发展1951年美国政治学家拉斯维尔和勒纳撰写出版了政策科学：范围和方法的最新发展一书，首次提出了政策科学的概念和体系，从而也第一次使政策研究具有了科学工作者形成，这标志着西方政策科学研究的开端。政策分析的三个阶段第一个阶段是从1930年至1960年的“政策研究的实验期”。第二个阶段是从1960年至1980年的“探索政策解决方案时期”。第三个阶段是从20世纪80年代以来的“促进政策过程时期”。（四）西方社会政策学科最近的发展第一，理论研究的多元化并向纵深发展。学科焦点从福利国家转向福利组合。第二，研究对象的范围进一步拓宽。外延扩大。第三，研究范式发生了转移。2

50、0世纪60年代：社会政策是由政府决策并实施的对市民福利有直接效果的政策。20世纪80年代，社会政策被理解为“决定不同社会群体的资源、地位及权利的分配”。90年代以来，从关注经济性资源分配发展到更加关注社会关系（地位及权利）的分配，认为正是社会关系的分配影响了社会部门与经济部门（市场）之间的关系；社会政策不仅属于政府的行为，还反映了不同社群在社会资源及社会关系方面的分配结果，左右社会政策产生不同结果的是社会、经济及政治部门的制度安排。三、我国社会政策学科的发展（一）早期发展的历史先秦时期的诸子百家近代孙中山民生主义新民主主义革命时期共产党探索了建立新型劳工福利的制度实践。20世纪早期新中国成立后

51、（二）20世纪80年代的社会政策研究（三）20世纪90年代的社会政策研究（四）进入新世纪以来我国社会政策体系的逐渐形成2007年中国社会学会成立了社会政策专业委员会。（五）当前中国社会政策研究的主要任务及发展前景第二节社会政策的理论基础与理论体系一、社会政策的理论基础（一）多学科理论（二）经济学资源的利用。探讨社会政策的成本、效益及以最小的成本获得最大的效益。（三）政治学涉及公共权力的使用和政治过程的影响。探讨社会政策的可行性。（四）社会学社会问题、社会阶级和社会统计二、社会政策的理论体系（一）描述性理论威伦斯基与黎贝克：剩余性模型/制度性模型。蒂特马斯：工业成就表现模型。艾斯平安德森：（1）

52、商品化（2）三个世界模型工具：非商品化指数盎格鲁撒克逊模型（自由的）欧洲大陆传统模式（保守的或合作型的）社会民主模式（二）解释或分析性理论一类探讨福利国家产生的原因威伦斯基与黎贝克：剩余性模型/制度性模型。马克思主义理论社会民主主义理论探讨福利国家存在的合法性的理论一是公民权理论（英国学者马歇尔）二是集体道德责任说（英国学者蒂特马斯）（三）规范性理论第三节社会政策研究的基本方法一、社会政策研究的方法论基础（一）社会政策学科的方法论基础（二）方法论特点包含强烈的价值诉求，强调价值在社会政策的制定、执行、评估等过程中的重要性。二、社会政策分析的方法（一）什么是社会政策分析（二）基本视角第一，描述性

53、分析一般是指对现有政策的陈述，它主要回答“是什么”的问题。第二，过程分析主要回答“如何”的问题。第三，评估对社会政策做出评判。第四，规范性分析包含着有关“应当是什么”的价值判断。第五，价值或目的取向莫罗尼和克里西科强调过程技术分析强调目的价值渗透价值渗透在整个政策过程之中，影响着对具体政策议题的选择，以及该议题将如何被界定。价值是确定政策目标、选择政策方案和评估政策等各项工作的基础。三、社会政策研究中收集及分析资料的方法（一）定量研究方法（二）定性研究方法第四章社会政策与人的需要及社会问题第一节社会政策与人的需要一、个人需要与社会政策（一）个人需要及其社会含义自然属性与社会属性（二）人的需要与

54、需求经济学：有支付能力的需要社会政策：基本需要，若无能力支付则社会帮助。（三）个人需要的内容和类型英布莱德萧，1994规范性需要、感觉到的需要、表达出来的需要、比较的需要美马斯洛生理的需要、安全的需要、社交的需要、尊重的需要、认知的需要、美的需要、自我实现的需要（五）满足个人基本需要的方式首要的原则：每个人首先应该通过自己的劳动来满足自己包括基本需要在内的各种需要。市场化服务他人帮助国家（六）社会政策在满足个人基本需要中的作用凯瑟琳琼斯：社会政策是国家/政府应对社会问题，为满足人们的需要而进行的资源配置。满足个人的基本需要在当代社会中已经成为了社会成员的社会权利。人们不再仅仅是作为慈善的对象获

55、得救助，而是作为具有社会权利的公民而要求政府履行起满足他们基本需要的责任。1、有效性2、局限性第一，只能满足人们的基本需要。第二，即使是基本需要也无法完全通过社会政策来满足。第三，社会政策总是表现出非个性化特征。二、社会需要与社会政策（一）社会需要首先是社会的整合。其次是维持一定的秩序。第三是社会稳定及和谐。第四是发展，包括经济发展和社会发展。（二）社会需要与社会政策的关系1、积极性第一，合理的社会政策规划和实施在满足个人基本需要的基础上，能有效调节社会成员之间的社会关系，从而满足社会的整合需要；第二，社会政策已经成为社会政治制度意识形态的有效组成部分，能够规范社会成员的社会行动，从而满足社会

56、的秩序需要；第三，社会政策通过资源的再分配，缩小了不同利益群体和地区之间的不平等，从而有效地消除了社会群体之间的社会紧张状态，从而满足了社会稳定及和谐的需要；第四，通过规划和落实社会政策，可以有效地调节经济发展和社会发展之间的不平衡问题，使社会发展和经济发展能同步进行，使人类社会日益接近既追求“效率”也追求公平的社会目标，从而满足了社会发展的需要。2、局限性首先，通过社会政策而调节人们的社会关系，总是会影响到原来的利益格局，从而可能引发新的冲突。其次，仅靠社会政策往往并不能保证社会成员行动上的一致性，社会秩序的实现还需要其他社会控制制度的配合。再次，在现代高度分工合作、信息高度发达的社会中，很

57、容易由个人风险引发社会系统风险，影响社会稳定及和谐，但仅靠社会政策并不能完全控制个人的社会风险。最后，社会政策是通过政府对市场经济的干预而实现经济与社会的协同发展。但理论和实践都证明，国家干预市场的过程本身往往也会带来一些负面的效果，进而产生新的经济与社会问题。三、个人需要与社会需要对社会政策的导向作用协同：共同决定了社会政策的发展方向和发展速度。冲突：社会目标与个人目标冲突；资源竞争（不同领域、不同个体）第二节当代社会问题与社会政策一、社会问题的基本含义及特点（一）基本含义是对社会成员和社会整体造成负面影响、社会主流价值不能接受因而需要采取集体进行干预的社会现象。社会政策视角社会问题是众多的

58、个人或社会整体的某种需要得不到满足，从而对社会运行和社会发展带来负面影响的一种社会状况。社会政策就是试图用集体的行动去改变这种状况。（二）社会问题的特点客观性、主观性、社会性、过程性二、当代社会问题的主要方面（一）社会不平等（二）贫困（三）人口老龄化与老年人问题（四）环境、资源与生态恶化的问题（五）犯罪与其他越轨行为问题（六）社会歧视（七）健康与疾病（八）居住环境中的问题（九）其他各种社会问题三、社会政策在解决社会问题中的作用（一）积极性首先，政府通过社会政策积极地干预市场和社会生活，可以扭转因市场失灵和社会生活中的功能缺陷而导致的各种社会问题。其次，社会政策具有权威性、严肃性和强制性，因此在

59、解决社会问题方面具有很强的有效性。再次，社会政策可以通过科学的研究方法比较准确地诊断社会问题，通过比较科学的政策决策方法来合理地配置资源，以更加科学合理地解决社会问题。最后，社会政策行动可以动员广泛的社会参与，从而形成全社会的力量去解决社会问题。 （二）局限性首先，社会政策是政府主导的公共行动，但由于各种原因，使政府行动中也存在着“政府失灵”的危险，因而降低了社会政策解决社会问题中的有效性。其次，在一定的时期和一定的条件下，政府的社会政策往往要重点解决一部分问题，有时候会忽略其他一些社会问题。再次，社会政策行动需要比较复杂的组织过程，有时候会由于利益群体影响等人为的因素而使决策和实施过程偏离合

60、理的目标和路径，从而影响社会政策的效果。此外，由于社会问题本身的复杂性，当通过社会政策来解决一个问题时，可能带来其他的问题。最后，社会政策在解决社会问题的行动中并不是“包医百病”的，它一方面有比较有效的领域，而在其他领域中往往不是很有效；另一方面即使在其有效的领域中也需要与其他各种行动相配合才能更好地发挥作用。第五章社会政策的基本要素社会政策是政府和社会为满足民众的需要和解决社会问题而采取的公共行动。但是，要完成一项社会政策行动，必须首先要确定由谁（什么机构）来提供社会服务，为谁提供服务，从哪里获得必要的财政和人力资源，以及以什么方式来提供必需的服务。这几个方面构成了社会政策行动的基本要素，即

61、社会政策的主体、对象、资源和运行方式。政府的社会政策行动不是一种随意的行动，而是在一定的政治、经济和社会制度框架中采取的制度化的行动。所谓制度化的行动，首先就是指对上述几个方面做出制度化的安排，即通过法制过程规定由特定的机构、按照特定的方式调动所需要的资源、为特定的对象提供特定的服务。第一节社会政策的主体一、什么是社会政策的主体（一）社会政策主体的基本含义社会政策行动的主体是指发起或参与这一行动过程的行动者。社会政策行动是由“提供服务”与“接受服务”两个方面构成的行动过程。其中提供服务一方的行动者即为社会政策行动的主体，而接受服务一方为社会政策行动的对象。社会政策的主体是一个制度化的行动者体系

62、，在其中每个行动者都被要求按照一定制度规范而担负一定的责任，扮演一定的角色，并具有与其责任和角色相适应的权力。（二）社会政策主体的不同角色在现实的社会政策实践中，各类组织、群体和个人以各种方式参与社会政策行动，在社会政策的主体实践中担当着各种不同的角色，为社会政策行动作出了各种不同的贡献。概括起来看，社会政策主体主要包含以下几个方面的角色。1、社会政策行动的责任者。社会政策行动的主体首先是此类行动的责任者，即为满足民众的基本需要和解决社会问题承担责任的组织、群体或个人。在当代社会政策行动体系中，主体的责任是指为推动和完成社会政策行动所负有的法定义务，其中包括总体上的责任和各个方面的责任，前者是为社会政策行动的总体规划和组织行动而负有的责任，后者是指在社会政策的各个环节上的责任，包括为社会政策行动提